Individual Case (CAS) - Discussion: 2016, Publication: 105th ILC session (2016)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Ecuador (Ratification: 1959)



Una representante gubernamental se refirió al terremoto del pasado 16 de abril de 2016 y a sus graves consecuencias. El Gobierno ha dado prioridad a la región afectada enviando recursos humanos, materiales y económicos a las zonas y a la población damnificada y por eso no estuvo en condiciones de acreditar una delegación de la capital, según motivos explicados a la Secretaría. Ecuador ha ratificado todos los instrumentos internacionales de derechos humanos y 61 convenios de la OIT, incluyendo los ocho convenios fundamentales. Las importantes medidas adoptadas, por ejemplo con respecto a las políticas en favor de las personas con discapacidad y su inclusión laboral, la lucha contra el trabajo infantil, en especial en sus peores formas, la reducción de la pobreza extrema y la mejor distribución de la riqueza, han permitido que el país sea un referente por los logros alcanzados en dichos ámbitos. La Constitución de 2008 se basa en una filosofía ancestral andina del «buen vivir», privilegia al ser humano por encima del capital y garantiza los derechos de los trabajadores, incluso la libertad de asociación. Para actualizar el Código del Trabajo que data de 1938, se adoptó la Ley de Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar que entró en vigor el 20 de abril de 2015 y tomó en consideración varias de las recomendaciones de la Misión Técnica de la OIT que visitó el país del 26 al 30 de enero de 2015 por invitación del Gobierno. La ley prevé: i) la eliminación de formas de contratación que limitaban la estabilidad laboral; ii) la adopción de medidas para eliminar toda forma de discriminación, directa o indirecta, que afecte a las personas trabajadoras, creándose por ejemplo la figura del «despido ineficaz» a favor de dirigentes sindicales y trabajadoras embarazadas o en período de lactancia; iii) la democratización de la representación laboral que se traduce en el derecho de las personas trabajadoras a elegir libremente a sus representantes para el comité empresarial cuyos miembros pueden o no pertenecer a un sindicato; iv) la universalización de la seguridad social, y v) la derogación de la disposición que preveía una autorización para que los trabajadores extranjeros puedan trabajar en el Ecuador. Otros temas abordados por la misión técnica de la OIT, y planteados por la Comisión de Expertos, se refieren al proyecto de enmienda de ciertas normas constitucionales. Dicho proyecto, que ha obtenido el pronunciamiento favorable de la Corte Constitucional, prevé, entre otros, la eliminación del tercer inciso del artículo 229 de la Constitución que señala que «Las obreras y obreros del sector público estarán sujetos al Código del Trabajo». Se ha propuesto la eliminación de este inciso, con el fin de garantizar un trato igualitario entre funcionarios públicos para que a partir de la vigencia de las nuevas normas, todos estén amparados por la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), cuyos beneficios son mayores que los del Código del Trabajo. La Comisión de Expertos se refirió también a la modificación del numeral 16 del artículo 326 de la Constitución, en virtud del cual sólo el sector privado tiene derecho a negociar colectivamente. A este respecto, destacó que en el sector público, el empleador no genera utilidad como ganancia económica y la contratación colectiva pierde sentido como garantía para equilibrar la relación empleador-trabajador. Además, el segundo inciso del artículo 221 del Código del Trabajo dispone que en el sector público, los trabajadores pueden negociar un contrato colectivo por medio de la constitución de un comité central único de trabajadores, conformado por más del 50 por ciento de dichos trabajadores. La oradora agradeció el ofrecimiento del Gobierno de Uruguay, para compartir información sobre experiencias y buenas prácticas en esta materia.

En lo que respecta a la observación de la Comisión de Expertos en cuanto a que el control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público por parte del Ministerio del Trabajo, debería transferirse al Poder Judicial, subrayó que los acuerdos del Ministerio del Trabajo núms. 76 y 155 garantizan la equidad laboral en las instituciones del Estado, asegurando que los trabajadores gocen de los beneficios que les otorga la ley, estableciendo el procedimiento de revisión de los contratos colectivos, y brindando apoyo equitativo tanto a la parte empleadora como a la parte trabajadora. En caso de fracasar la mediación, intervienen los tribunales de conciliación y arbitraje. Esto se desnaturalizaría si la cuestión pasara al Poder Judicial. Finalmente, destacó que los compromisos del Estado cuando celebra contratos colectivos en su calidad de empleador, tienen limitaciones fácticas y jurídicas relacionadas directamente con la disponibilidad presupuestaria, que hacen insostenible el cumplimiento de cláusulas abusivas y porque todo acuerdo a favor de minorías genera discriminaciones en el goce de los derechos fundamentales respecto de la inmensa mayoría de las personas trabajadoras del sector público. Concluyó señalando que su país ha manifestado voluntad de cumplimiento de las normas internacionales del trabajo, como se desprende de la misión técnica de la OIT, cuyos resultados ya se han mencionado, así como de la adopción de nuevas normas laborales que refuerzan la protección de los derechos de los trabajadores.

Los miembros empleadores recordaron que el Convenio fue ratificado por Ecuador en 1959 y examinado en la Comisión de Aplicación de Normas tres veces, la última en 2014. Con respecto al no reconocimiento del derecho a la negociación colectiva a determinados trabajadores del sector público, tomaron nota con preocupación de que el Gobierno reitera que los funcionarios públicos, si bien gozan del derecho de asociación, carecen efectivamente del derecho a la negociación colectiva, lo cual constituye una violación al artículo 4 del Convenio. Según constató la misión técnica de la OIT de enero de 2015, en el entonces proyecto de enmiendas constitucionales, que a la fecha es una realidad, con el objeto de unificar el régimen de los servidores públicos, los obreros regidos por el Código del Trabajo han pasado a ser regulados por la LOSEP, como los demás funcionarios públicos que gozan del derecho de asociación pero carecen del derecho de negociación colectiva. A este respecto, apoyaron el llamado de la Comisión de Expertos a modificar la LOSEP y otras leyes de carácter administrativo a fin de ponerlas en conformidad con el Convenio. En cuanto a la exigencia de un porcentaje de representatividad demasiado elevado, a juicio de la Comisión de Expertos, para la participación en la negociación colectiva, los miembros empleadores destacaron que, debido a la ausencia en el Convenio de una expresa disposición con respecto a los porcentajes de representatividad para la negociación colectiva, rige la legislación nacional, dentro de parámetros de racionalidad y objetividad y previa determinación de los porcentajes de representatividad necesarios para la negociación colectiva. El sistema en vigor en Ecuador atribuye derechos preferenciales al sindicato más representativo, permitiendo evitar abusos y sirviendo de garantía para las dos partes de la relación laboral. Sobre este punto, estimaron que no puede hacerse una recomendación de modificación de la legislación en forma aislada sin evaluar el impacto que puede tener en la normativa, que regula la negociación colectiva en su conjunto. Con respecto a las limitaciones a la negociación colectiva en el sector público, los miembros empleadores coincidieron con la Comisión de Expertos en que tales limitaciones constituyen una violación del Convenio y apoyaron su solicitud de que el Gobierno tome las medidas necesarias para restaurar el derecho de negociación colectiva sobre el conjunto de materias que afectan las condiciones de empleo y de trabajo de los servidores públicos cubiertos por el Convenio. Sólo la autoridad jurisdiccional puede determinar si algunos convenios colectivos son abusivos o no. También se asociaron a la solicitud de la Comisión de Expertos pidiendo que el Gobierno envíe las informaciones y tome las medidas solicitadas por la Comisión de Expertos. A este respecto, alentaron a los actores sociales a hacer uso del artículo 23.2 de la Constitución de la OIT.

Los miembros trabajadores expresaron su solidaridad por el reciente terremoto y su preocupación ante la no acreditación a la Conferencia de ningún trabajador por parte del Gobierno en violación de la Constitución de la OIT. El ataque contra los sindicatos del sector público, estuvo a la base, en 2008, de la adopción de enmiendas constitucionales que fijaron un límite a las remuneraciones en el sector público, limitaron las indemnizaciones por terminación de la relación laboral y otorgaron al Gobierno la facultad de modificar unilateralmente las cláusulas de los contratos colectivos. Asimismo, la Ley Orgánica de las Empresas Públicas (LOEP) y la LOSEP de 2010 socavaron el derecho de sindicación, negociación colectiva y huelga de los trabajadores del sector público. A pesar de los repetidos comentarios de los órganos de control destacando las diversas violaciones al Convenio y solicitando corregir la situación, y las recomendaciones formuladas por la misión técnica de la OIT de enero de 2015, la situación no ha hecho más que empeorar. Como tema más preocupante, en diciembre de 2015, sin consultar a los sindicatos y con violenta represión y detenciones de manifestantes que protestaban pacíficamente, se aprobaron enmiendas constitucionales regresivas que eliminaron por completo la negociación colectiva en el sector público al reclasificar a los obreros del sector público como servidores públicos, de modo que se limita la contratación colectiva al sector privado. Asimismo, aunque se reconoce en general el derecho de huelga en el sector público, se prohíbe en un gran número de sectores — exclusión que va mucho más allá de la definición de servicios públicos esenciales establecida por el sistema de control de la OIT. Además, como señala la Comisión de Expertos, quedan pendientes otras cuestiones: i) la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo de manera que, cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar en nombre de sus miembros; ii) la falta de suficiente protección frente a la discriminación antisindical, incluyendo prácticas como la figura de la «compra de renuncia obligatoria», que permite a la administración pública, a cambio del pago de una indemnización, cesar de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación, y iii) la atribución al Ministerio del Trabajo del control del carácter abusivo de los convenios colectivos en el sector público — determinación que debería ser competencia del Poder Judicial. Los miembros trabajadores exhortaron al Gobierno a reunirse cuanto antes con las organizaciones sindicales, para encontrar soluciones a fin de garantizar que la Constitución y las leyes nacionales guardan plena conformidad con el Convenio.

Un observador, representante de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Federación Nacional de Cámaras de Industrias del Ecuador, se refirió a las recientes enmiendas constitucionales adoptadas en diciembre de 2015 en virtud de las cuales los obreros del sector público dejaron de estar cubiertos por el Código del Trabajo y pasaron a estar cubiertos por la LOSEP. Esta ley no contempla mecanismos de negociación colectiva, violando el artículo 4 del Convenio. El Gobierno debe adecuar su normativa al Convenio en consulta con los interlocutores sociales en el marco de un diálogo franco que permita hallar soluciones adecuadas a las condiciones nacionales. De este modo se logrará estimular y fomentar el desarrollo y utilización de mecanismos de negociación entre autoridades públicas y organizaciones de servidores públicos sobre condiciones de empleo. En lo que respecta al número mínimo de trabajadores para iniciar un proceso de negociación colectiva, si bien las normas internacionales no contienen una exigencia al respecto, las disposiciones ecuatorianas buscan asegurar la representatividad de las entidades que negocian. En todo caso, cualquier modificación que se prevea deberá tratar a la institución en su conjunto. En efecto, deben buscarse soluciones globales que vayan más allá de la mera modificación de artículos aislados. La asistencia técnica de la OIT permitirá encontrar la manera de armonizar los preceptos constitucionales con las leyes que rigen a los servidores públicos.

Un observador representando a la Internacional de Servicios Públicos (ISP) manifestó que la ausencia de un delegado de los trabajadores en la Conferencia denota la concepción unilateral con la que el Gobierno afronta sus decisiones. En 2014, el Gobierno fue llamado a presentarse ante la Comisión debido a las persistentes y sistemáticas violaciones del Convenio. Desde 2007, el país vive una regresión laboral en donde el Estado como empleador ha abandonado los principios fundamentales de las normas internacionales del trabajo, especialmente, la libertad sindical, el tripartismo y el diálogo social. La reforma constitucional realizada por el Gobierno el 3 de diciembre de 2015, elimina definitivamente la figura de la negociación colectiva en el sector público, culminando un proceso sistemático iniciado en 2008. La reforma constitucional, por medio de una de sus disposiciones transitorias, pone en un limbo jurídico a los trabajadores categorizados como obreros del sector público hasta el momento de entrada en vigencia de la reforma, señalando que no perderán sus derechos individuales y colectivos. Manifestó que, sin embargo, esta medida transitoria es inviable y que los obreros del servicio público, representados, entre otros, por la Federación Nacional de Obreros de los Consejos Provinciales de Ecuador, sí perderán sus derechos adquiridos, lo cual demuestra que la mencionada reforma constituye el mayor retroceso laboral en la historia de Ecuador. Se refirió a continuación al Sindicato de Trabajadores del Gobierno Provincial de Pichincha, indicando que fue blanco de un conjunto de estrategias neutralizadoras de parte del Gobierno. Se refirió a modo de ilustración a maniobras del Ministerio del Trabajo para evitar que la organización sindical pudiera participar en la paralización del 13 de agosto del 2015 en contra del proceso de reforma constitucional. A pesar de los intentos del Gobierno por eliminar a ciertas organizaciones sindicales y a la negociación colectiva las organizaciones de la Internacional de Servicios Públicos, la Unión Nacional de Educadores y el Frente Unitario de los Trabajadores siguen operativas.

Una observadora, representando a la Internacional de la Educación (IE), indicó que la situación de los servidores públicos ha empeorado desde 2014. El Gobierno no ha implementado las recomendaciones de los órganos de control ni de la misión de la OIT, principalmente en lo que atañe al Sindicato docente de la Unión Nacional de Educadores (UNE) con la excepción de la constitución de un consejo nacional del trabajo de carácter consultivo. Los docentes están cubiertos por la LOSEP y por la Ley Orgánica de la Educación Intercultural y por ende no gozan del derecho de sindicación ni del derecho de negociación colectiva. Además, se limitan los derechos sindicales de las organizaciones sindicales del país, tales como la deducción de la cuota sindical o las licencias sindicales. Existe un acoso constante contra los sindicalistas y se criminaliza la protesta social, se traslada a los dirigentes sindicales a lugares remotos y se les inician sumarios administrativos. Tampoco se registran los comités ejecutivos de los sindicatos, lo cual limita la capacidad de recibir cuotas sindicales ni donaciones nacionales o internacionales. El Gobierno ha procedido asimismo a la confiscación de los fondos sindicales. Se ha formulado una iniciativa de reforma de la Ley Orgánica de la Educación Intercultural para permitir mejores condiciones de vida para los docentes con la negociación colectiva. El Gobierno debe respetar el derecho internacional del trabajo y garantizar el diálogo social y la negociación colectiva.

El miembro gubernamental de México, hablando en nombre del Grupo de los Estados de América Latina y el Caribe (GRULAC), manifestó su solidaridad ante el devastador terremoto que azotó al país en abril de 2016. Destacó el avance sistemático en la legislación del trabajo, en particular en lo que respecta a la inserción laboral para personas con discapacidad, el programa «Mi Primer Empleo», la erradicación de las peores formas de trabajo infantil y la implementación del «Salario Digno» para cubrir la canasta básica de productos. Asimismo, desde el 20 de abril de 2015, está en vigor la ley para la justicia laboral, que contempla normas como la del «despido ineficaz» para proteger a los dirigentes sindicales en sus funciones de representación de las organizaciones de trabajadores. También llama la atención el significativo número de organizaciones sindicales registradas en la última década (1 001), que demuestran la existencia de libertad sindical. Por otra parte, debe subrayarse que la enmienda constitucional recientemente adoptada reconoce expresamente el derecho de los servidores públicos a organizarse para la defensa de sus intereses y el derecho de huelga. Las normas reglamentarias se encuentran en elaboración. Concluyó manifestando su confianza en que toda cuestión pendiente ante la Comisión de Expertos, será debidamente tratada con la fundamental asistencia de la OIT y que Ecuador continuará adoptando políticas laborales en conformidad con las normas internacionales del trabajo.

La miembro gubernamental de Uruguay, adhirió a la declaración del GRULAC y reiteró la disposición de su Gobierno para colaborar con Ecuador, en particular en lo que concierne a la negociación colectiva en el sector público en el marco de un proceso de colaboración Sur-Sur promovido por la OIT.

Un observador, representando a la Confederación de los Trabajadores de las Universidades de las Américas (CONTUA) señaló que el Gobierno estaba limitando los derechos de sindicalización, de negociación colectiva y de huelga de los trabajadores del sector público. Continúan en Ecuador las prácticas conocidas como de «compra de renuncias obligatorias», un contrasentido lingüístico y jurídico, un verdadero eufemismo para esconder más de 15 000 despidos discriminatorios en el sector público, muchos de ellos contra los propios dirigentes sindicales. Por otra parte, el Gobierno pretende modificar próximamente la LOSEP y la LOEP sin consultar a las organizaciones sindicales. Los dirigentes sindicales son sistemáticamente atacados y se les impide ejercer sus funciones. El Gobierno debe dialogar con los interlocutores sociales y rectificar las políticas que deniegan derechos. En especial, deseó señalar el caso de la Universidad Andina Simón Bolívar – Sede Ecuador que vive un momento delicado en cuanto al principio de autonomía universitaria, y en este contexto, los trabajadores nucleados en la afiliadas de la CONTUA son atacados sistemáticamente para impedirles ejercer sus derechos en un marco de respeto a la libertad sindical. La autonomía universitaria y la autonomía sindical, son dos pilares de la democracia social, que se ven amenazados en este caso concreto. Por realizar su tarea de manera comprometida, los trabajadores son víctimas de amenazas, intervenciones e injerencias, a fin de limitar su autonomía y sus derechos. Concluyó solicitando que una misión tripartita urgente visite el país.

La miembro gubernamental de Cuba adhirió a la declaración formulada por el GRULAC, particularmente a las muestras de solidaridad con el Gobierno y el pueblo ecuatorianos ante el terremoto ocurrido en abril de 2016. Agradeció la detallada información brindada por el Gobierno relativa al cumplimiento del Convenio. Reconoció los logros de la revolución ciudadana en sus esfuerzos por garantizar el derecho al empleo y fortalecer la inclusión y la protección social. Tomó nota, positivamente, del reconocimiento que se hace en el informe de la Comisión de Expertos a los avances en la legislación laboral del país. El constante aumento en el registro de nuevas organizaciones sindicales es una muestra del esfuerzo del Gobierno para garantizar el pleno ejercicio del derecho de sindicación. Estos esfuerzos deberían ser complementados con la asistencia técnica de la OIT, sobre todo en estos momentos difíciles por los que atraviesa ese país. Finalizó expresando su aspiración a que prime el enfoque de cooperación que debe caracterizar las relaciones entre la Organización y sus Estados Miembros.

El miembro trabajador de Estados Unidos, declaró que el continuo ataque a los derechos laborales del sector público es un asunto de larga data en Ecuador. En muchos lugares del mundo, incluyendo en algunos lugares de Estados Unidos, se busca reducir o eliminar la negociación colectiva del sector público. En Ecuador, esto constituye una política constante del Gobierno desde 2008. Ya en años pasados, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos tomaron nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para limitar los derechos de negociación colectiva en modalidades que no estaban de conformidad con el Convenio. La Comisión de Expertos tomó nota con preocupación: i) de los persistentes problemas que afrontan los trabajadores del sector público, especialmente aquellos que trabajan en la enseñanza; ii) de las medidas introducidas en la nueva Constitución para reducir los derechos de negociación colectiva del sector público, medidas que no estaban de conformidad con el Convenio; iii) de la exclusión de algunos empleados públicos de las garantías establecidas en el Convenio, y iv) de las disposiciones de la LOEP y de la LOSEP. Manifestó su esperanza de que la Comisión llegue a conclusiones claras sobre este caso, a pesar de la ausencia de delegados de los trabajadores del país. La Comisión de Expertos solicitó al Gobierno que ampliara el derecho a la negociación colectiva a los maestros, a los trabajadores municipales y a los trabajadores de los servicios públicos y del sector del transporte aéreo. A pesar de los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la exclusión de los mencionados trabajadores de la aplicación del Convenio en Ecuador, el Gobierno modificó la Constitución y adoptó leyes contra la inclusión de los trabajadores del sector público. Este año, la Comisión de Expertos claramente identificó que el Convenio se aplicaba a los funcionarios siguientes; docentes, empleados municipales, empleados de empresas públicas y el personal del sector del transporte aéreo. El Gobierno debe extender el derecho de negociación colectiva a todas esas categorías de trabajadores tal y como lo hace el Convenio. Instó al Gobierno a que ratifique el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), con el fin de proporcionar una cobertura específica a los funcionarios implicados en la administración del Estado.

La miembro gubernamental del Estado Plurinacional de Bolivia se sumó a la declaración realizada por el GRULAC e hizo llegar un mensaje de solidaridad al pueblo ecuatoriano ante los terremotos sufridos en el mes de abril de 2016. Se refirió a los resultados del proceso legislativo ecuatoriano que desde 2007 viene proporcionando informaciones que dan cuenta de avances significativos en materia laboral. Celebró la adopción de la Ley para la Justicia Laboral y el Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, en abril de 2015, la cual protege de despidos intempestivos e injustificados a los miembros de una organización sindical. Destacó la enmienda a la Constitución ecuatoriana, mediante la cual se reconoce expresamente el derecho de los servidores públicos a la organización para la defensa de sus intereses así como el derecho de huelga, que se encuentra en proceso de implementación. Los logros en materia salarial en Ecuador incluyen el incremento de la remuneración básica unificada del trabajador en más del 100 por ciento en los últimos años, y la implementación del «Salario Digno» para cubrir la canasta básica. Asimismo, destacó el incremento del número de trabajadores afiliados a la seguridad social. El país continúa elaborando políticas laborales enmarcadas en el respeto de sus normas internas y sin duda seguirá compartiendo sus buenas prácticas. Para finalizar expresó su esperanza de que la Comisión valore los avances de Ecuador, tomando en cuenta las prioridades que tiene el Estado en la presente coyuntura.

El miembro empleador de México comenzó expresando sus condolencias y solidaridad con el pueblo ecuatoriano por el terremoto que ha sufrido el país recientemente. Cuestionó la forma en la que nuevamente la Comisión de Expertos trató el tema de la representación de los trabajadores para efectos de la negociación colectiva. Resulta excesiva la consideración formulada por la Comisión de Expertos según la cual, cuando la mayoría de los trabajadores no quiere ejercer el derecho a celebrar un convenio colectivo de trabajo, cualquier grupo de trabajadores, sin importar su número, puede hacerlo por sí solo o a través de un sindicato. La sindicalización y la negociación colectiva son derechos que los trabajadores pueden o no ejercer, y no obligaciones. La Corte Suprema de Ecuador ha determinado que el convenio colectivo vigente en un centro de trabajo se hace extensiva a aquellos trabajadores que no forman parte de la organización celebrante. Bajo el criterio de la Comisión de Expertos, Ecuador debería modificar su ley. Concluyó expresando que en ese escenario todos pierden: i) los trabajadores corren el riesgo de «atomización» de su representación sindical y si una minoría de trabajadores negocia colectivamente y esto se aplica al resto, se inhibe el ejercicio de los que no participaron en la negociación colectiva; ii) se afecta la gobernanza, aumentan los problemas de registro de convenios colectivos del trabajo; iii) los empleadores se podrían ver obligados a negociar en una sola empresa una diversidad de convenios colectivos del trabajo dificultando la administración de los recursos humanos y afectando costos y el clima laboral. Si la representación mayoritaria en cualquier forma de organización social es un principio de democracia entonces no se debería eliminar la figura del «agente negociador» que la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical reconocieran como un medio idóneo, ni pedirle a Ecuador que suprima de la ley el principio de mayoría sin considerar las consecuencias.

El miembro trabajador de Argentina se refirió a las injerencias inadmisibles del Gobierno en desmedro de los derechos fundamentales de sindicación y de negociación colectiva de los servidores públicos que no se desempeñan en la administración del Estado. Este asunto ya ha sido objeto de tratamiento por los órganos de control, y también ha motivado una misión técnica en el país en enero de 2015. Como consecuencia de la entrada en vigor de la Constitución aprobada en 2008, de la adopción de las enmiendas constitucionales referidas, del dictado de nuevas leyes sobre las empresas y los servidores públicos entre otras, los derechos laborales de los trabajadores del sector público ecuatoriano sufrieron un severo menoscabo de sus derechos. El decreto ejecutivo núm. 813, de 2011, prevé el cese de funciones de los servidores públicos mediante la denominada «compra de renuncia obligatoria». En los seis primeros meses, a partir de su entrada en vigor, el Gobierno ordenó el despido de 5 000 trabajadores del sector público sin expresar las causas de tales despidos (ver caso núm. 2926 ante el Comité de Libertad Sindical). La llamada «compra de renuncia obligatoria» implica una doble violación del Convenio: no sólo se utiliza de manera discriminatoria contra servidores públicos vinculados a organizaciones sindicales para diezmar al movimiento sindical o generar la constitución de organizaciones afines a los intereses del Gobierno, sino que también atropella las cláusulas de estabilidad estipuladas en los convenios colectivos. Según la Ley Orgánica del Servicio Público, los trabajadores se encuentran privados del ejercicio de los derechos de asociación sindical, de huelga y de negociación colectiva. Asimismo, esa norma y las leyes aplicables al personal de empresas públicas y de la educación carecen de protección contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. Por otra parte, el proyecto de enmienda a la Constitución tiende a erradicar absolutamente el ejercicio de los derechos de sindicación y negociación colectiva en el sector público, al postular que los llamados «obreros» de ámbito estatal, quedan sometidos a las leyes que rigen el trabajo en el sector público, lo que implica privar del derecho de negociación colectiva a la última categoría de trabajadores públicos que todavía puede ejercerlo. La legislación no permite a los «obreros» estatales negociar el nivel de sus remuneraciones, aunque su situación de empleo se encuentra regida por el Código del Trabajo. Se refirió también a la mayor injerencia del Estado en la negociación colectiva. El Estado tiene la facultad de revisión unilateral de los convenios colectivos del sector público, con relación al eventual carácter abusivo de cláusulas convencionales. Tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical, han subrayado que la determinación del eventual carácter abusivo de las cláusulas de los convenios colectivos del sector público debe ser competencia del Poder Judicial. Finalizó pidiendo a la Comisión que exhorte enérgicamente a Ecuador a que cumpla con las observaciones formuladas reiteradamente por los órganos de control de la OIT.

La representante gubernamental agradeció las distintas intervenciones y el apoyo recibido del GRULAC y manifestó su acuerdo con lo manifestado en múltiples ocasiones por el GRULAC respecto de la forma y los criterios mediante los cuales se procede a la selección de casos. Además expresó su reconocimiento a aquellas delegaciones que han expresado su apoyo y la intención de compartir información y buenas prácticas sobre temas atinentes al Convenio. La inasistencia de una delegación desde la capital obedece a una situación de fuerza mayor que afectó y sigue afectando a Ecuador y se inserta en lo previsto en la Resolución 56/83 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En cuanto al porcentaje mínimo para la negociación colectiva, los convenios colectivos son de aplicación obligatoria para todos los trabajadores, afiliados o no a una organización laboral, sea sindicato o comité de empresa. Por lo tanto, es por un principio de representatividad que se solicita que la organización o el grupo de organizaciones que vayan a negociar, cuenten con un número mayor al 50 por ciento del total de los trabajadores estables. Respecto a la supuesta penalización de la huelga, hay que tener en cuenta que el derecho de los trabajadores a la huelga es un principio que consta en la Constitución en su artículo 326, por lo que no está penado por la ley. Sin embargo, y tal como sucede en la normativa de muchos países, el mismo cuerpo jurídico establece que los límites a la paralización de los servicios básicos son en esencia la no afectación a los derechos de otras personas. Sobre los alegados actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo, el artículo 11, numeral 2 de la Constitución, establece que todas las personas son iguales y gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades, por lo que están protegidas ante cualquier discriminación. La norma constitucional, aplicable a posibles casos de discriminación antisindical, tiene su complemento en el artículo 452 del Código del Trabajo que busca garantizar el ejercicio del derecho a la organización, estableciendo la indemnización de despido intempestivo agravado, además de la garantía de continuar con el trámite de constitución de la organización laboral que se está creando. La eliminación del tercer inciso del artículo 29 de la Constitución tiene por objeto unificar el marco jurídico que protege a los trabajadores y romper con la odiosa división entre obreros y servidores públicos, que divide y diferencia el esfuerzo físico del esfuerzo intelectual. Su objetivo es que se ampare y proteja a todos los servidores públicos, para que a partir de la vigencia de las nuevas normas, todos estén cubiertos por la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), cuyos beneficios son mayores que los del Código del Trabajo, como por ejemplo, el goce de vacaciones anuales por 30 días, que son el doble de los 15 establecidos en el Código del Trabajo. Sobre la creación de sindicatos, reiteró que mientras entre 1961 y 2007 se registraron 2 178 organizaciones de trabajadores, desde 2007 a la fecha se han registrado 1 001 organizaciones de trabajadores. Estos números son un claro signo de las posibilidades de sindicación en el país.

Las motivaciones de la Asamblea Constituyente en las reformas referidas, no fueron las de afectar al movimiento sindical ni a la negociación colectiva en el sector público, sino más bien evitar que se sigan perennizando prácticas abusivas de ciertas cúpulas laborales minoritarias que generaron desigualdad para la gran mayoría de trabajadores ecuatorianos, al acumular privilegios y beneficios desmedidos. Un punto clave a tomar en consideración, es que hace poco más de un año, entró en vigor la Ley para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, mediante la cual no sólo se actualizan algunas normas del Código del Trabajo, sino que se extienden las protecciones laborales a actores sensibles de la relación tripartita. El objetivo de esta Ley es ante todo, contar con una normativa laboral acorde con la realidad y que se ajuste de mejor manera con los Convenios ratificados por Ecuador. Agradeció el informe de 2016 de la Comisión de Expertos, según el cual «Sus opiniones y recomendaciones no son vinculantes y buscan orientar las acciones de las autoridades nacionales», siendo su carácter «persuasivo». Coincidió con los comentarios de la Comisión de Expertos respecto del valor de las opiniones y recomendaciones, y consideró que se trata de valiosas orientaciones a tener en consideración, aunque no sean de aplicación obligatoria. Por último, la representante gubernamental expresó haber tomado debida nota de las expresiones formuladas por los representantes de los empleadores y los trabajadores, cuyos mensajes serán transmitidos a las autoridades laborales ecuatorianas que mantienen una actitud abierta al diálogo, al que consideran fundamental para una buena relación tripartita. Ecuador ha asistido a este llamado con el mejor ánimo de escuchar a los interlocutores sociales y se siente fortalecido con el debate que aquí se ha generado. Consideró que no se había sometido a una crítica, sino a un ejercicio democrático de diálogo tripartito, inclusive en condiciones adversas originadas por un evento natural fuera del control del Estado.

Los miembros trabajadores manifestaron que el Gobierno no ha mostrado ni consideración ni respeto por los derechos de los trabajadores en el sector público — sobre todo por el derecho fundamental a la negociación colectiva — y por el sistema de control de la OIT. A pesar de haber recibido en reiteradas oportunidades una orientación sobre los requisitos para cumplir con el Convenio, y la asistencia técnica de la Oficina, el Gobierno ha optado por realizar exactamente lo contrario. Más aún, este año el Gobierno no acreditó a ningún trabajador de manera que pudiera asistir a la Comisión para intervenir en el caso bajo examen, lo que constituye una clara violación a la Constitución de la OIT. Declaró que en la actualidad Ecuador está muy lejos de cumplir con el Convenio. Las principales modificaciones a la Constitución y a las leyes laborales se han hecho sin consultar a los sindicatos. Cuando los sindicatos y los trabajadores se movilizan para expresar su oposición a estas reformas se los persigue con gases lacrimógenos y, en muchos casos, hasta se los detiene o encarcela. Los miembros trabajadores se manifestaron muy preocupados por el grave clima antisindical en Ecuador y pidieron al Gobierno que arbitre inmediatamente las medidas necesarias para detener los continuos ataques en contra de los trabajadores y los sindicatos. Además, instaron al Gobierno a reunirse con los sindicatos, que ya han desarrollado y presentado propuestas concretas para encontrar soluciones que aseguren el cumplimiento del Convenio. Teniendo plenamente en cuenta las observaciones de la Comisión de Expertos, los miembros trabajadores instaron al Gobierno, a través de un proceso de diálogo social, a: i) establecer un proceso claro y de duración determinada para adecuar la Constitución a lo establecido en el Convenio; ii) modificar la LOSEP y la LOEP para asegurar que todos los trabajadores, con la posible excepción de las personas que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, gocen del derecho de sindicación y de negociación colectiva de conformidad con el Convenio; iii) modificar el artículo 221 de la ley laboral para que permita que cuando no haya una organización que cuente con una membresía de más del 50 por ciento de los trabajadores, los sindicatos minoritarios puedan, ya sea solos o conjuntamente, negociar en nombre de sus miembros; iv) terminar con la práctica de la «compra obligatoria de la renuncia», y v) derogar las órdenes ministeriales núms. 80 y 155 que permiten calificar de abusiva las cláusulas de los convenios colectivos en el sector público, atribución que sólo debería ser competencia de las autoridades judiciales. Además los miembros trabajadores exigieron al Gobierno que detenga todos los actos de violencia e intimidación contra sindicalistas, que deje de hacer declaraciones para desacreditar a los sindicatos; y que acepte una misión tripartita de alto nivel que examine las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en su informe y que desarrolle un plan para hacer frente a dichas cuestiones, sin demora. Por último, los miembros trabajadores, teniendo en cuenta la gravedad del caso y el fracaso del Gobierno para acreditar a los delegados de los trabajadores, solicitaron que las conclusiones de este caso se coloquen en un párrafo especial del informe de la Comisión.

Los miembros empleadores agradecieron al Gobierno las informaciones facilitadas. Consideraron que la negociación colectiva no puede ser reemplazada con el argumento de que se recibirá un beneficio mayor. Solicitaron al Gobierno que actualice las informaciones sobre el estado de situación de los cambios constitucionales así como el impacto de los mismos sobre los aspectos legales del caso. En forma previa a cualquier modificación legal y con la finalidad de armonizar los textos normativos pertinentes con las enmiendas constitucionales aprobadas y asegurando la conformidad con el Convenio, solicitaron además que el Gobierno inicie un proceso de consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores más representativas, recordándole que en todo caso puede acudir a la asistencia técnica de la Oficina para llevar adelante el proceso de consultas referido y la posterior reforma legislativa.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la información facilitada por la representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación sobre las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos.

La Comisión acogió con agrado las informaciones facilitadas y solicitó más informaciones con respecto a la situación de los cambios constitucionales así como al impacto de los mismos sobre los aspectos legales del presente caso.

Teniendo en cuenta la discusión del caso, la Comisión pidió al Gobierno que:

• - inicie un proceso de consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores más representativas, en forma previa a cualquier modificación legal, y en orden a armonizar todas las leyes relevantes en concordancia con el Convenio núm. 98;
• - modifique la LOSEP y la LOEP para asegurar que todos los trabajadores, con la posible excepción de las personas que trabajan en la administración del Estado, gocen del derecho de organizarse y negociar colectivamente de conformidad con el Convenio;
• - derogue las órdenes ministeriales núms. 00080 y 00155 que permiten calificar de abusiva las cláusulas de los convenios colectivos en el sector público, atribución que sólo debería ser competencia de las autoridades judiciales;
• - acepte un programa de asistencia técnica de la Oficina para llevar adelante el proceso de consultas referido y la posterior reforma legislativa;
• - asegure el ejercicio de la negociación colectiva en un clima de diálogo y entendimiento.

La Comisión lamenta profundamente que el Gobierno no haya acreditado una delegación tripartita a la Conferencia para permitir que una delegación tripartita pueda inscribirse para la discusión de su caso ante esta Comisión. La Comisión remite el Gobierno al artículo 3 de la Constitución de la OIT.

La representante gubernamental tomó debida nota de las conclusiones de la Comisión e indicó que serán transmitidas por consideración al Gobierno.