Direct Request (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Panama (Ratification: 1966)
Protocol of 2014 to the Forced Labour Convention, 1930 - Panama (Ratification: 2016)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) et du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO), reçues respectivement le 19 février 2024 et le 31 août 2023.

I. Articles 1, paragraphe 1, et 2, paragraphe 1, de la convention, et article 1, paragraphe 1, du protocole. 1. Plan national et action systématique et coordonnée. En ce qui concerne l’action systématique et coordonnée des entités chargées de la lutte contre la traite des personnes, le gouvernement indique dans son rapport que le Conseil d’administration de la Commission nationale contre la traite des personnes (CNTP) a adopté le troisième Plan national contre la traite des personnes pour la période 2022-2027 (décret exécutif no 156 de 2023), qui reprend les cinq axes stratégiques des plans précédents: i) prévention, sensibilisation et conscientisation; ii) prise en charge et protection des victimes; iii) poursuites en cas de délit; iv) coopération internationale et; v) suivi et contrôle du Plan national.

La commission note que le gouvernement indique que la CNTP assure le suivi et l’évaluation du Plan national afin d’évaluer les résultats des politiques et que, à ce sujet, elle fait état de l’accroissement du nombre des plaintes anonymes, de la typologie des victimes et de leur prise en charge en 2021 et 2022 (il s’agissait pour la plupart de personnes déplacées hors du pays dont elles ont la nationalité et de victimes de la traite à des fins d’exploitation au travail). La commission note toutefois que le gouvernement ne fournit d’informations ni sur l’adoption et le contenu des rapports d’évaluation trimestriels et annuels élaborés par la CNTP (articles 12 et 13 du décret no 303 de 2016), ni sur la coordination et les consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs au sujet de l’élaboration et la mise en œuvre des plans nationaux. À cet égard, la commission note que, dans ses observations, le CONATO fait état du manque de coordination des politiques officielles, de l’absence d’informations statistiques et de rapports de la CNTP, et du manque de réunions entre le secteur public et le secteur privé, en particulier avec les organisations syndicales. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les actions menées par la CNTP pour garantir une action systématique et coordonnée de toutes les entités chargées de la mise en œuvre du Plan national contre la traite des personnes 2022-2027, et sur les résultats obtenus, et les rapports de suivi de la mise en œuvre du Plan national. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer comment sont menées les consultations avec les organisations d’employeurs et de travailleurs sur la mise en œuvre et l’évaluation du Plan national, et rappelle à cet égard que les organisations de travailleurs ne sont pas membres du Conseil d’administration de la CNTP.

2. Article 2 du protocole. Prévention. Alinéas a) et b).Sensibilisation et information. En réponse à la demande d’information de la commission au sujet de l’établissement du système intégré de statistiques sur la traite des personnes, le gouvernement indique qu’il ne dispose pas d’informations pour répondre à cette demande. La commission note que les objectifs stratégiques du Plan national comprennent l’enregistrement et la systématisation des plaintes déposées et des procédures judiciaires, l’élaboration et l’application d’indicateurs de mesure pour suivre la mise en œuvre du Plan national, ainsi que l’échange d’informations statistiques au moyen d’un système intégré de statistiques. Compte tenu de l’importance de données et d’informations statistiques fiables, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations au sujet de la mise en place du système intégré de statistiques sur la traite des personnes et la cartographie des victimes, et sur les données collectées grâce à ce système.

Alinéa c). Renforcement des services d’inspection. La commission note l’indication suivante du gouvernement: le ministère du Travail et du Développement professionnel a déployé diverses activités de sensibilisation et de formation à l’intention des personnes chargées de l’identification et de la répression de la traite des personnes – entre autres, juges, défenseurs des victimes, procureurs, personnel du Service national des migrations, fonctionnaires des aéroports et des ports et ministère public. La commission note que le troisième Plan national prévoit à nouveau des inspections conjointes du travail et observe que le gouvernement n’a pas fourni d’informations à ce sujet.

Par ailleurs, la commission note que le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, dans ses observations finales de 2023, s’est dit préoccupé par les informations relatives aux conditions de travail précaires des travailleurs domestiques, qui sont majoritairement des femmes d’ascendance africaine, des femmes autochtones et des femmes migrantes (CCPR/C/PAN/CO/4). La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les visites conjointes d’inspection du travail effectuées dans le cadre de la mise en œuvre du Plan national (2022-2027), ainsi que des informations sur l’application des mesures visant à renforcer les capacités des services de l’inspection en ce qui concerne la prévention et la détection des cas de traite à des fins d’exploitation au travail, en particulier dans le service domestique.

Alinéa d). Protection des travailleurs migrants au cours du processus de recrutement. En ce qui concerne le contrôle du processus de recrutement et des conditions d’emploi des travailleurs migrants, le gouvernement signale que le ministère du Travail et du Développement professionnel, en collaboration avec l’Organisation internationale pour les Migrations (OIM), a élaboré des activités de promotion et de formation sur le recrutement éthique afin de prévenir la traite des personnes, à l’intention des administrateurs de bureaux de placement privés, des départements des ressources humaines, ainsi que des étudiants dans des domaines connexes. La commission note également la mise en place d’un mécanisme de validation des offres d’emploi internationales et nationales grâce à un partenariat avec l’OIM, et l’utilisation d’un système international aux fins de l’intégrité du processus de recrutement (IRIS). La commission encourage le gouvernement à continuer de prendre des mesures de formation et à renforcer le suivi du processus de recrutement et des conditions de travail des travailleurs migrants afin d’éviter qu’ils ne tombent dans des situations de travail forcé.

Alinéa e). Appui à la diligence des secteurs public et privé. La commission rappelle que le Plan national, comme le plan précédent, prévoit des partenariats avec le secteur des entreprises et de l’industrie pour combattre la traite des personnes, et note qu’aucune information n’a été fournie par le gouvernement à cet égard. La commission rappelle aussi que, conformément à l’article 2 e) du protocole, l’une des mesures visant à prévenir le travail forcé est l’appui du gouvernement aux secteurs public et privé pour qu’ils fassent preuve de la diligence raisonnable afin de prévenir les risques de travail forcé et d’y faire face. La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour soutenir les secteurs public et privé à cette fin. De même, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur la mise en place des partenariats avec les secteurs des entreprises et de l’industrie pour lutter contre la traite des personnes et d’autres formes de travail forcé, et en particulier sur les accords signés avec ces secteurs, comme le prévoit le Plan national.

3. Article 3 du protocole. Identification et protection des victimes. La commission prend note des informations statistiques selon lesquelles, en 2020, 55 pour cent des cas de traite des personnes portaient sur des femmes, 28 pour cent relevaient de l’exploitation sexuelle et 27 pour cent d’autres délits, l’exploitation au travail représentant 9 pour cent de ces cas. En 2022, 62 pour cent des cas portaient sur l’exploitation sexuelle, et 38 pour cent sur l’exploitation au travail. Enfin, en 2023, 100 pour cent avaient trait à l’exploitation au travail et 89 pour cent des victimes de la traite étaient des femmes. Le gouvernement indique aussi qu’en 2021 le ministère de la Sécurité, par l’intermédiaire du Bureau institutionnel contre la traite des personnes et du secrétariat général de la Commission nationale, a aidé 34 victimes et victimes potentielles, en leur fournissant une assistance juridique, sanitaire et psychologique, en formulant des demandes de permis de migration et en apportant une aide humanitaire. À ce sujet, la commission prend bonne note de l’adoption du guide pour la détection des cas de traite des personnes parmi les migrants (2024), qui est destiné au personnel du Service national des migrations, de la Police nationale, du Service national des frontières et de la société civile. Le guide suit une approche fondée sur les droits de l’homme et constitue une référence pour orienter ces autorités. La commission prend note aussi du décret exécutif no 108 de 2022, qui a étendu le permis de protection humanitaire temporaire aux personnes qui sont à la charge des personnes identifiées comme étant des victimes de la traite des personnes.

La commission note que le Plan national (2022-2027) a repris la mesure prévue dans le Plan national précédent, à savoir la construction d’un centre d’hébergement temporaire pour la prise en charge des victimes de la traite des personnes, et que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur les mesures prises pour construire ce centre d’hébergement. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures aux fins de l’identification effective des victimes de traite des personnes, et de fournir des informations sur des personnes identifiées comme victimes (nombre, âge, sexe) et le type d’assistance fournie. Enfin, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur la construction du centre d’hébergement temporaire destiné exclusivement à la prise en charge des victimes de la traite des personnes, comme le prévoit le Plan national.

4. Article 4 du protocole. Accès à des mécanismes de recours et de réparation. En réponse à la demande de la commission concernant les cas dans lesquels les tribunaux ont ordonné l’indemnisation des victimes, ainsi que les mesures prises pour exécuter ces décisions, le gouvernement indique que la justice a pris des décisions comportant des condamnations pour le délit de traite, mais que les victimes n’ont pas été indemnisées. Sur ce point, la commission rappelle que l’article 4 du protocole oblige à veiller à ce que les victimes de travail forcé, indépendamment de leur statut juridique, bénéficient des garanties nécessaires pour avoir accès à des mécanismes de réparation appropriés et efficaces. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit à réparation des victimes et de fournir des informations sur les cas dans lesquels les tribunaux ont ordonné l’indemnisation des victimes. La commission prie également le gouvernement de communiquer des informations sur les mécanismes dont disposent les victimes de la traite pour obtenir réparation lorsque la situation ne permet pas d’engager des poursuites pénales ou lorsque les victimes retournent dans leur pays d’origine.

5. Article 25 de la convention et article 1, paragraphe 1, du protocole. Poursuites et sanctions. La commission note que le gouvernement indique que, en application de la décision judiciaire no 140TJ-A du 9 juillet 2021, une peine de vingt-trois ans d’emprisonnement a été prononcée pour les délits de traite des personnes (servitude sexuelle) sous forme aggravée et que, en vertu de la décision judiciaire no 13 de 2021, une peine principale de vingt ans d’emprisonnement a été prononcée, assortie d’une peine accessoire d’interdiction d’exercer une fonction publique, au motif du délit de traite des personnes. Le gouvernement indique en outre que, en 2022, la Direction de l’inspection du travail a identifié 22 personnes en danger, ou constaté que des indices laissaient supposer que ces personnes étaient victimes du délit de traite à des fins d’exploitation au travail.

En outre, la commission note que le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, dans ses observations finales de 2022, a constaté avec préoccupation que l’exigence de mouvement fait partie des éléments constitutifs de l’infraction de traite. Ce comité a noté le nombre peu élevé d’enquêtes menées, de poursuites engagées et de condamnations prononcées dans des affaires de traite d’êtres humains, et noté aussi que font défaut des protocoles concernant les investigations et l’engagement de poursuites relatives à des cas de traite repérés par la Commission nationale de lutte contre la traite des personnes et la police. (CEDAW/C/PAN/CO/8).

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les cas dans lesquels l’inspection du travail et les autorités de police ont identifié des situations éventuelles de traite des personnes ou d’autres formes de travail forcé, sur les enquêtes menées et sur les modalités de coordination de l’action de l’inspection du travail et des autres autorités compétentes pour mener à bien les enquêtes pénales et les poursuites correspondantes. La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations sur le nombre d’enquêtes et de procédures judiciaires en cours, ou menées à leur terme, dans lesquelles ont été appliqués l’article 456-A du Code pénal, qui incrimine la traite des personnes, ou l’article 456-D, qui pénalise le fait de soumettre ou de retenir des personnes pour les obliger à fournir un travail ou des services, par la force, la tromperie, la coercition ou la menace. La commission prie aussi le gouvernement de communiquer des informations sur les peines prononcées.

II. Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention. Imposition de sanctions en cas de non-respect de l’obligation d’effectuer des heures supplémentaires. Dans ses communications, la CONUSI indique que les travailleurs des remorqueurs du canal de Panama sont contraints d’effectuer des heures supplémentaires dans le cadre de leurs prises de quart, sous la menace d’un licenciement, malgré les conditions de fatigue, d’épuisement ou de tout autre facteur susceptible d’affecter le travailleur. La CONUSI se réfère à l’article 167 (tableau b) du règlement de l’administration du personnel (RAP), Cet article dispose que le fait de ne pas se présenter pour effectuer des heures supplémentaires constitue un délit et que le licenciement est l’une des sanctions applicables. En réponse, le gouvernement transmet des informations détaillées sur le RAP et la convention collective de l’Unité des capitaines et officiers de pont, ainsi que deux décisions de la Cour suprême de justice (l’une prononcée en assemblée plénière (2017) et l’autre prise par la troisième chambre du tribunal administratif du travail (2020)). Le gouvernement indique aussi que les capitaines de remorqueurs sont des travailleurs qui ont librement accepté leurs conditions de travail (prévues dans la convention collective de l’Unité des capitaines et officiers de pont et dans le RAP). Ces conditions établissent la possibilité d’assigner, dans certains cas, des heures supplémentaires dûment rémunérées. Par conséquent, le gouvernement considère qu’il n’y a pas de situation de travail forcé. Il précise en outre que le canal de Panama dispose d’un règlement sur les normes de santé et de sécurité sociale et que l’Autorité du canal de Panama (ACP) effectue périodiquement des examens médicaux, des contrôles et des enregistrements de sécurité pour les personnes qui occupent des postes essentiels, comme c’est le cas des capitaines de remorqueur.

La commission prend note de ces informations et observe que les heures supplémentaires effectuées par les capitaines de remorqueur dans le cadre de la prise de quart sont prévues et couvertes par le régime de travail qui leur est applicable (RAP, convention collective et manuel de conduite des remorqueurs), et que la Cour suprême de justice n’a pas remis en question la légalité des sanctions prévues dans les cas où ces heures supplémentaires ne seraient pas effectuées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de travailleurs qui ont été licenciés pour cette infraction et sur le nombre d’inspections qu’ont effectuées les autorités du canal de Panama, et de continuer à veiller à ce que l’imposition d’heures supplémentaires qui résulte de l’obligation d’effectuer des prises de quart est proportionnée et n’affecte pas la santé et la sécurité des travailleurs.