Observation (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Ecuador (Ratification: 1959)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de l’Association syndicale des travailleurs agricoles bananiers et paysans (ASTAC), de la Confédération équatorienne des organisations syndicales libres (CEOSL), de la Fédération des travailleurs du pétrole de l’Équateur (FETRAPEC), de l’Union nationale des enseignants (UNE), de l’Internationale des services publics (ISP) en Équateur de 2022 ainsi qu’aux observations conjointes de la FETRAPEC, de l’ISP en Équateur et du Front unitaire des travailleurs (FUT) de 2023. La commission prend également note des observations détaillées conjointes de l’ISP en Équateur, de la CEOSL et de la FETRAPEC, reçues le 31 août 2024, ainsi que des observations de la CEOSL reçues le 5 octobre 2024, et prend note de la réponse du gouvernement à cet égard. La commission note que ces observations traitent en détail de questions examinées par la commission dans le présent commentaire et allèguent des actes de discrimination antisyndicale, notamment licenciements antisyndicaux, extorsion et application partielle de décisions ordonnant la réintégration de dirigeants syndicaux. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur ces allégations.

Assistance technique. Mission de contacts directs demandée par la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après la Commission de la Conférence) dans le cadre du contrôle de l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission note que, lors de l’examen de l’application de la convention no 87 par l’Équateur en juin 2024, la Commission de la Conférence a abordé à nouveau des questions qui ont un impact direct sur la capacité des travailleurs à négocier collectivement leurs conditions de travail et, par conséquent, sur l’application de la présente convention. La Commission de la Conférence s’est dite préoccupée par le fait que le gouvernement, à cette date, n’avait pas accepté de mission de contacts directs ni fait appel à l’assistance technique du BIT, afin de donner pleinement suite à toutes les recommandations de la Commission de la Conférence. La commission espère vivement que le gouvernement acceptera la mission de contacts directs demandée par la Commission de la Conférence en 2022, et exprime l’espoir que cette mission et le recours à l’assistance technique du BIT contribueront à identifier des solutions appropriées à toutes les questions en suspens que les organes de contrôle de l’OIT soulèvent depuis de nombreuses années.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Depuis plus d’une décennie, la commission fait référence à la nécessité d’inclure dans la législation des dispositions garantissant la protection contre les actes de discrimination antisyndicale au moment de l’accès à l’emploi. La commission note que le gouvernement se réfère aux dispositions de deux arrêtés ministériels: l’arrêté MDT2017-0082 portant réglementation garantissant la non-discrimination, y compris dans les processus de sélection et tout au long de la relation de travail, et l’arrêté MDT2020-44 portant sur la discrimination, le harcèlement au travail et/ou toutes les formes de violence à l’égard des femmes sur le lieu de travail. La commission note cependant que ces arrêtés ministériels ne contiennent pas de dispositions expresses garantissant la protection contre la discrimination antisyndicale au moment de l’accès à l’emploi et ne répondent donc pas à la demande de la commission. La commission note que l’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC soulignent que les dispositions relatives au harcèlement, à la violence et à la discrimination au travail ne concernent pas directement la discrimination à l’égard de dirigeants syndicaux. Rappelant que l’article 1 de la convention interdit notamment la discrimination antisyndicale au moment du recrutement individuel du travailleur, afin que l’accès à l’emploi ne soit pas subordonné à la condition que le travailleur ne s’affilie pas à un syndicat ou cesse de faire partie d’un syndicat, la commission insiste à nouveau sur la nécessité d’inclure dans la législation des dispositions qui garantissent la protection contre les actes de discrimination antisyndicale au moment de l’accès à l’emploi et prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise dans ce sens.

La commission note également que les centrales syndicales répètent que de nombreux dirigeants syndicaux ne parviennent pas à trouver du travail parce que les employeurs consultent le portail de la fonction judiciaire, qui contient des informations accessibles au public sur les requêtes en matière de travail, et évitent d’embaucher des candidats qui ont poursuivi leur ancien employeur en justice. Elles indiquent également qu’en février 2024, afin de réglementer le traitement des données personnelles et de prévenir la discrimination fondée sur les antécédents judiciaires, le règlement relatif au traitement des données personnelles dans le cadre des procédures judiciaires a été publié. Elles indiquent que, s’il s’agit là d’une avancée significative, on ne sait pas combien de demandes visant à rendre les données personnelles anonymes ont été faites et quels ont été les résultats de ces demandes. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact dans la pratique du règlement relatif au traitement des données personnelles dans le cadre de procédures judiciaires.

Article 4. Promotion de la négociation collective. La commission rappelle que, selon l’article 221 du Code du travail, la convention collective de travail doit être conclue avec le comité d’entreprise (une des formes que peuvent prendre les organisations syndicales dans l’entreprise selon le Code du travail) et, en l’absence d’un tel comité, avec l’association qui compte le plus grand nombre de travailleurs affiliés, à condition qu’elle représente plus de 50 pour cent des travailleurs de l’entreprise. Soulignant les liens entre la faible couverture des conventions collectives dans le pays et les conditions restrictives établies par la législation pour participer à la négociation collective, la commission a insisté sur la nécessité de modifier cet article afin que, lorsqu’il n’y a pas d’organisation réunissant au moins 50 pour cent des travailleurs de l’entreprise, les organisations syndicales minoritaires puissent, seules ou conjointement, négocier au moins au nom de leurs membres. La commission note que le gouvernement se contente d’indiquer que 68 conventions collectives ont été signées dans le pays en 2023. La commission regrette qu’aucune information n’ait été fournie sur les mesures prises demandées ni aucun détail supplémentaire sur les conventions collectives susmentionnées. La commission note que l’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC indiquent que: i) selon les données fournies par le gouvernement, 14 conventions collectives ont été signées dans le secteur privé entre décembre 2023 et mi-2024, couvrant 6 029 travailleurs; ii) il a été noté que la plupart de ces conventions étaient des révisions de conventions collectives préexistantes; et iii) il n’y a pas d’informations sur la couverture des conventions collectives au niveau national. La commission rappelle que, si la condition de représentativité pour conclure des conventions collectives est pleinement compatible avec la convention, le niveau de représentativité fixé ne doit pas entraver la promotion et le développement de la négociation collective libre et volontaire visés à l’article 4 de la convention.La commission réitère une fois de plus la nécessité de modifier l’article 221 du Code du travail dans le sens indiqué et prie instamment le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.Elle prie également le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le nombre de conventions collectives signées et en vigueur dans le pays, en indiquant les secteurs d’activité concernés (y compris les secteurs agricole et bananier) et le nombre de travailleurs couverts par ces conventions, et en précisant s’il s’agit de nouvelles conventions collectives ou de révisions de conventions existantes.

Négociation collective dans les secteurs productifs composés principalement de petites entreprises. La commission rappelle que, dans ses commentaires formulés au titre de l’application de la convention no 87, elle demande depuis de nombreuses années que les éléments ci-après de la législation, qui restreignent considérablement la capacité des travailleurs à s’organiser en syndicats, soient modifiés: i) l’exigence d’un nombre minimum de 30 travailleurs pour former des syndicats et des comités d’entreprise; et ii) l’impossibilité de créer des syndicats de premier niveau composés de travailleurs de différentes entreprises. La commission avait observé avec préoccupation que ces restrictions au droit d’organisation, de même que l’absence de cadre juridique pour la négociation collective au niveau sectoriel, alléguée par les organisations syndicales, semblent priver les travailleurs des petites entreprises de toute possibilité d’exercer leur droit à la négociation collective. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour promouvoir la négociation collective dans les secteurs productifs composés principalement de petites entreprises. La commission note que le gouvernement mentionne deux arrêtés ministériels publiés en 2024: i) l’arrêté MDT-2024-012 contenant le règlement sur les organisations syndicales pour l’exercice du droit à la liberté et à l’autonomie syndicale, et ii) l’arrêté MDT-2024-080 contenant le règlement relatif à la présentation, la négociation et la signature des conventions collectives et des actes transactionnels dans le secteur privé et dans le secteur public. Le gouvernement n’indique toutefois pas quel est l’impact des arrêtés ministériels sur les commentaires de la commission formulés au titre de cette convention et de la convention no 87. La commission note que l’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC affirment qu’il n’existe pas de convention collective de branche assurant une protection dans les secteurs où le gouvernement a refusé la possibilité de se syndiquer (qui selon ces organisations constitueraient plus de 90 pour cent des unités de production du pays). La commission réitère une fois de plus sa demande au gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises afin de: i) réduire le nombre de travailleurs requis pour former des syndicats et des comités d’entreprise; et ii) permettre l’établissement de syndicats de premier niveau composés de travailleurs provenant d’entreprises différentes pour permettre et promouvoir la négociation collective dans les secteurs productifs composés principalement de petites entreprises.

Application de la convention dans le secteur public

Articles 1, 2 et 6. Protection des travailleurs du secteur public non commis à l’administration de l’État contre les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. La commission et le Comité de la liberté syndicale (cas no 3347) avaient prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la législation applicable au secteur public contient des dispositions protégeant expressément les dirigeants de toutes les organisations de fonctionnaires, et pas uniquement les dirigeants des comités de fonctionnaires (une forme spécifique de représentation des travailleurs du secteur public), contre les actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence, ainsi que des dispositions prévoyant des sanctions dissuasives en cas d’actes antisyndicaux. La commission note que le gouvernement répète une fois de plus que la protection contre les actes de discrimination et le droit de constituer des syndicats sont prévus tant dans la Constitution que dans la loi organique sur la fonction publique (LOSEP), laquelle interdit tout acte de discrimination visant des fonctionnaires. La commission note également que l’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC allèguent que dans le secteur public et dans le contexte de violence que connaît le pays, les dirigeants syndicaux ne disposent pas d’un cadre législatif qui les protège contre les actes de discrimination dans leurs contrats de travail individuels, et pour assurer leur sécurité en réponse aux menaces auxquelles ils font face dans leur exercice de la liberté syndicale. La commission souligne à nouveau qu’il est important que la législation offre à tous les dirigeants de toutes les organisations de fonctionnaires, sur un pied d’égalité, le même niveau de protection contre d’éventuels actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. La commission prie donc à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures susmentionnées et de fournir des informations à ce sujet.

La commission avait aussi pris connaissance d’un arrêt de la Cour constitutionnelle rendu en 2020 déclarant inconstitutionnel le dispositif de démission forcée assortie d’une indemnisation (qui permet à l’administration publique, moyennant le versement d’une indemnisation, de licencier unilatéralement des fonctionnaires sans avoir à indiquer les motifs de la cessation de la relation de travail) et avait prié le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise en relation avec l’exécution de l’arrêt. La commission constate avec regret que le gouvernement n’a pas fourni ces informations. La commission note que l’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC indiquent que: i) le 5 juin 2024, la Cour nationale de justice a publié la résolution 102024 disposant que la déclaration de nullité de l’acte administratif qui met fin aux fonctions d’un fonctionnaire dans le contexte d’une démission forcée assortie d’une indemnisation, signifie qu’en application de l’arrêt constitutionnel, les choses reviendront à la situation antérieure, c’est à dire, entre autres, que le fonctionnaire sera réintégré dans ses fonctions avec le paiement de la rémunération perdue; et que, à son tour, le fonctionnaire doit restituer la valeur totale de l’indemnisation pour démission forcée, qui sera déduite du montant à payer par l’entité publique; ii) suite à une demande d’éclaircissements sur l’interprétation de la résolution 10-2024, deux juges de la chambre du contentieux administratif de la Cour nationale de justice ont indiqué que cette résolution n’est applicable qu’aux fonctionnaires qui ont formé un recours contentieux administratif toujours en cours; iii) la plupart des personnes licenciées n’ont pas déposé de plainte auprès du contentieux administratif, et celles qui l’ont fait ont vu leurs demandes en partie rejetées, en partie classées sans suite et en partie déclarées abandonnées. Rappelant que les organisations syndicales ont allégué que le mécanisme de démission forcée assortie d’une indemnisation dans le secteur public a été appliqué pendant au moins huit ans avec une intention antisyndicale manifeste, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise en application de l’arrêt de 2020, ainsi que de la résolution no 10-2024 de la Cour nationale de justice.

Articles 4 et 6. Négociation collective des travailleurs du secteur public non commis à l’administration de l’État. La commission avait noté que la loi organique de réforme et l’arrêté ministériel no MDT-2018-0010 ne reconnaissent pas le droit de négociation collective aux fonctionnaires et que seuls les ouvriers du secteur public, régis par le Code du travail, pouvaient négocier collectivement. La commission avait prié instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les organisations de travailleurs représentatives, les mesures nécessaires pour établir un mécanisme de négociation collective approprié pour toutes les catégories de salariés du secteur public couverts par la convention. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le pouvoir de signer des conventions collectives relève uniquement du comité d’entreprise, et pour la conclusion de telles conventions, il est nécessaire de disposer d’une attestation budgétaire favorable dans le secteur public, tel qu’établi dans le Code du travail et autres réglementations connexes. La commission note que l’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC affirment que 22 conventions collectives ont été signées dans le secteur public au cours de la période allant de décembre 2023 à mi-2024, et que ce faible nombre de conventions collectives dans le secteur public est notamment dû au fait que seuls les comités spéciaux composés d’«ouvriers» peuvent conclure des conventions collectives, et qu’il est aussi nécessaire de disposer d’une attestation budgétaire favorable. L’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC indiquent également que: i) dans son arrêt 68-20-IN/24 rendu le 27 juin 2024, la Cour constitutionnelle a rejeté un recours en inconstitutionnalité de l’article 26 de la loi organique des entreprises publiques (LOEP) qui exclut les fonctionnaires de la négociation collective dans les entreprises publiques (la Cour a conclu que la législation fait une distinction entre ouvriers et agents de la fonction publique, et établit expressément qu’il y a de nettes différences entre ceux-ci et que la négociation collective dans le secteur public n’étant destinée qu’aux ouvriers car couverts par le Code du travail, l’interdiction prévue à l’article 26 de la LOEP relève du pouvoir d’appréciation du législateur); et ii) la résolution définitive du cas no 3564-22JP est pendant devant la Cour constitutionnelle, les tribunaux ayant ordonnée en première et deuxième instance à la Société nationale des télécommunications d’appliquer les dispositions du Code du travail aux fonctionnaires et de leur permettre de participer à la négociation collective. L’ISP en Équateur, la CEOSL et la FETRAPEC allèguent que deux arrêtés ministériels publiés en 2024 constituent une nouvelle attaque contre la négociation collective dans le secteur public: i) l’arrêté MDT-039 pour la fixation de la rémunération des fonctionnaires et des «ouvriers» des entités du secteur public; et ii) l’arrêté MDT-080 qui exige un avis favorable du ministère des Finances pour la conclusion de conventions collectives du secteur public déjà négociés par les parties, et met en route un processus de révision unilatérale des conventions collectives et actes transactionnels, comprenant l’exclusion des travailleurs désignés comme «agents publics» des bénéfices de ces conventions. La commission prend note de tous ces développements et exprime une fois de plus sa préoccupation quant au fait que la législation ne reconnaît toujours pas le droit à la négociation collective des fonctionnaires, alors que nombre d’entre eux (travailleurs de l’enseignement public, du système de santé publique, d’entreprises publiques, de services municipaux, d’organismes décentralisés, etc.) ne sont pas commis à l’administration de l’État et devraient donc bénéficier des garanties de la présente convention. La commission regrette à nouveau que, malgré ses demandes, le gouvernement ne prend pas de mesures concrètes pour rétablir les droits susmentionnés. Rappelant une fois de plus qu’il existe des mécanismes qui permettent de concilier de manière harmonieuse les missions d’intérêt général du secteur public et l’exercice responsable de la négociation collective, la commission prie instamment et fermement le gouvernement de prendre, en consultation avec les organisations de travailleurs représentatives, les mesures nécessaires pour établir un mécanisme de négociation collective approprié pour toutes les catégories de salariés du secteur public couverts par la convention.La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard. Elle le prie également de fournir des informations sur l’impact des arrêtés ministériels susmentionnés.

La commission exprime sa profonde préoccupation quant à l’absence complète de prise en compte de ses demandes formulées depuis de nombreuses années afin de remédier aux graves lacunes dans l’application de la convention constatées à la fois dans les secteurs public et privé. Alors qu’elle relève la persistance de nombreuses allégations de discrimination antisyndicale, la commission constate avec un profond regret qu’aucune modification de la législation n’a été apportée ni envisagée pour interdire la discrimination antisyndicale dans les processus de recrutement ni pour assurer que des dispositions assorties de sanctions dissuasives contre la discrimination antisyndicale et l’ingérence dans le secteur public protègent les dirigeants de toutes les organisations de fonctionnaires publics. La commission constate également avec une profonde préoccupation que: i) la conjonction des fortes restrictions législatives au droit de se syndiquer constatées dans ses commentaires relatifs à l’application de la convention sur la liberté syndicale et la protection du droit d’organisation (no 87), 1948, du niveau élevé de représentativité exigé pour négocier collectivement et de l’absence alléguée par les organisations syndicales de cadre légal pour la négociation collective sectorielle, ont pour effet d’empêcher, tant en droit qu’en pratique, la grande majorité des travailleurs du secteur privé du pays d’exercer leur droit de négociation collective; et ii) la législation en vigueur dans le secteur public exclut du droit de négocier collectivement la plupart des travailleurs publics couverts par la convention. À la lumière de ce qui précède, la commission estime que ce cas répond aux critères énoncés au paragraphe 90 de son rapport général pour être invité à se présenter devant la Conférence.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 113 e  session et de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2025.]