Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Belgium (Ratification: 1969)

La commission note les observations formulées par la Confédération des syndicats chrétiens (CSC), la Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique (CGSLB) et la Fédération générale du travail de Belgique (FGTB), reçues le 30 août 2024, ainsi que la réponse du gouvernement à ces observations, reçue le 14 novembre 2024.

Article 1 de la convention. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. Tendances du marché du travail. La commission prend note que, selon le gouvernement, durant les trois années (juin 2021 à mai 2024), le marché du travail a été chamboulé par des crises successives: la pandémie de COVID-19, la crise énergétique et la guerre en Ukraine, et que, malgré ces crises, l’emploi a été relativement préservé. Elle note en particulier que le taux d’emploi chez les personnes de 20 à 64 ans est passé de 71,9 pour cent en 2022 à 72,1 pour cent en 2023, et que la Belgique s’est fixé comme objectif un taux d’emploi de 80 pour cent en 2030, impliquant quelques 550 000 personnes supplémentaires. Selon l’office belge de statistiques (STATBEL), le taux d’emploi a atteint 73,3 pour cent au deuxième trimestre de 2025. La commission note également les données de 2023 mettant en évidence les écarts de taux d’emploi pour les groupes en situation de vulnérabilité (46,8 pour cent pour les personnes faiblement qualifiées; et 57,4 pour cent pour les personnes originaires d’un pays en dehors de l’Union européenne), ainsi que les taux de chômage qui diffèrent entre les régions, avec 5,6 pour cent à l’échelle nationale en 2023, et 10,7 pour cent à Bruxelles, 8,2 pour cent en Wallonie et 3,3 pour cent en Flandre. Selon STATBEL, le taux de chômage était estimé à 5,9 pour cent au deuxième trimestre de 2025. De plus, selon l’Organisation de coopération et développement économiques (OCDE,) les écarts de taux d’emploi concernant les femmes, les personnes âgées, les personnes nées à l’étranger et celles en situation de handicap demeurent prononcés en Belgique; une meilleure intégration de ces groupes sur le marché du travail atténuerait les inégalités socio-économiques, renforcerait le potentiel économique et serait bénéfique pour les finances publiques (Études économiques de la Belgique, OCDE, 2024). En ce qui concerne les personnes en situation de handicap, la commission relève que, dans ses observations finales du 30 septembre 2024, le Comité des droits des personnes handicapées des Nations Unies (CRPD) a constaté avec préoccupation que les taux d’emploi des personnes en situation de handicap sont faibles et restent inférieurs à la moyenne européenne, et qu’il n’y a eu aucun progrès perceptible vers un marché du travail inclusif, étant donné que la majorité des personnes en situation de handicap employées travaillent dans des ateliers protégés (CRPD/C/BEL/CO/2-3, paragr. 54(a)).

Le gouvernement fait état des mesures prises en faveur de l’emploi depuis son dernier rapport, notamment suite à l’adoption de la loi du 3 octobre 2022 portant des dispositions diverses relatives au travail. Cette loi reprend les mesures prises dans le cadre du deal pour l’emploi («Jobsdeal»), qui a pour objectif de réformer le droit du travail afin de répondre aux nouvelles façons de travailler et de contribuer à la volonté du gouvernement de faire passer le taux d’emploi à 80 pour cent en 2030. La commission note les mesures détaillées dans le rapport du gouvernement, notamment celles relatives au soutien et la réinsertion des personnes licenciées (le trajet de transition et la promotion de l’employabilité), à la formation, ainsi qu’à la réforme et à l’extension des flexi-jobs. Le gouvernement indique que la réforme des flexi-jobs a pour objectif d’établir notamment un cadre clair afin d’éviter les abus et le glissement des emplois réguliers et de répondre au problème de la pénurie de main-d’œuvre au niveau fédéral, en élargissant le système des flexi-jobs à de nouveaux secteurs d’emploi depuis le 1er avril 2024. Selon les statistiques de l’Office national de sécurité sociale, 130 765 personnes exerçaient un flexi-job au quatrième trimestre 2023, contre 108 074 au quatrième trimestre 2022. D’après la CSC, la CGSLB et la FGTB, la loi du 3 octobre 2022 prévoit une évaluation, par le Conseil national du travail (CNT), de certaines mesures qu’elle a introduites à partir du 30 juin 2024, mais ces évaluations n’ont pas encore eu lieu. Il est donc encore trop tôt pour savoir si ces mesures ont eu un impact. S’agissant de l’extension et la réforme des flexi-jobs, les organisations syndicales estiment qu’il ne s’agit pas d’une réponse appropriée aux pénuries que connaissent certains secteurs. Ces organisations considèrent que les flexi-jobs sont des contrats extrêmement précaires qui n’offrent pas de stabilité aux travailleurs et ne permettent pas de répondre durablement aux pénuries sectorielles, notamment s’agissant des conditions de travail. De plus, l’extension du régime des flexi-jobs ne concerne pas uniquement des secteurs en pénurie et crée un risque réel d’éviction progressive de l’emploi de qualité dans ces secteurs. Dans sa réponse aux observations des organisations syndicales, le gouvernement rappelle que la réforme a été introduite dans le but, entre autres, d’empêcher les abus et usages inappropriés du système des flexi-jobs. La commission note que l’analyse fournie par les partenaires sociaux fait écho aux préoccupations identifiées dans le cadre du Semestre européen. En effet, le rapport 2024 de la Commission européenne sur la Belgique et les recommandations spécifiques par pays (RSP) qui en découlent, tout en soutenant l’objectif quantitatif de 80 pour cent de taux d’emploi, soulignent la persistance de défis structurels majeurs. La Commission européenne insiste notamment sur la nécessité d’activer les groupes sous-représentés (personnes faiblement qualifiées, nées hors de l’UE, travailleurs âgés) et de s’attaquer aux faibles taux de mobilité professionnelle et aux inadéquations des compétences. L’analyse de la Commission européenne met ainsi en lumière le fait que, au-delà de la simple création d’emplois, la Belgique doit améliorer le fonctionnement structurel de son marché du travail pour assurer une croissance durable et inclusive, et réduire la segmentation. La commission note que le marché du travail reste caractérisé par un important taux de vacances d’emploi et par des pénuries de main-d’œuvre structurelles qui freinent la croissance économique, et prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont la stratégie nationale est coordonnée entre l’État fédéral et les entités fédérées pour remédier de manière ciblée à ces pénuries structurelles de main-d’œuvre et à l’inadéquation des compétences. Considérant l’objectif de la Belgique d’atteindre un taux d’emploi de 80 pour cent en 2030 et les écarts de taux d’emploi pour les groupes en situation de vulnérabilité, tels que soulignés de manière concordante par l’OCDE et la Commission européenne dans le cadre du Semestre européen, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la nature, la portée et l’impact des mesures actives du marché du travail, en particulier celles visant à améliorer les taux d’emploi des femmes, des personnes âgées, des personnes faiblement qualifiées, des personnes originaires d’un pays en dehors de l’Union européenne et des personnes en situation de handicap. Elle le prie en particulier de fournir des informations sur les mesures concrètes prises pour donner effet aux préoccupations du Comité des droits des personnes handicapées (CRPD) concernant l’absence de «progrès perceptible vers un marché du travail inclusif» et de détailler les efforts entrepris pour assurer une réelle transition des ateliers protégés vers le marché du travail ouvert.

La commission note les observations des partenaires sociaux (CSC, CGSLB et FGTB) selon lesquelles l’expansion des flexi-jobs constitue un «risque réel d’éviction progressive de l’emploi de qualité». Elle note que ces préoccupations coïncident avec les analyses de la Commission européenne dans le cadre du Semestre européen 2024, qui, tout en soutenant l’objectif de 80 pour cent, soulignent les risques de segmentation du marché du travail et de pauvreté au travail liés à la prolifération des contrats atypiques. Rappelant que la convention no 122 vise à promouvoir un emploi productif (article 1, paragraphe 1), ce qui implique une dimension qualitative comme souligné dans ses études d’ensemble de 2010 et 2020, la commission prie le gouvernement de fournir une analyse détaillée sur la manière dont il garantit que la poursuite de l’objectif quantitatif de 80 pour cent ne se fait pas au détriment de la qualité et de la stabilité de l’emploi. Elle le prie en particulier de fournir des informations sur les mécanismes de suivi en place pour évaluer et prévenir les effets de substitution (le remplacement d’emplois réguliers par des flexi-jobs). Enfin, la commission prie le gouvernement de transmettre les évaluations des mesures du «Jobsdeal» par le Conseil national du travail, qui, selon les partenaires sociaux, étaient attendues à partir de juin 2024, en y joignant des informations sur leur impact sur la sécurité de l’emploi et les conditions de travail. En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour lutter contre le travail à temps partiel involontaire et pour faciliter la transition des travailleurs, en particulier des femmes, vers des emplois à temps plein de qualité. Elle le prie également de fournir des informations sur l’impact de la loi sur la transparence des salaires dans la réduction de l’écart de rémunération entre les femmes et les hommes.

Politiques de l’éducation et de la formation. La commission note que, selon les indications du gouvernement, la loi du 3 octobre 2022 prévoit l’obligation d’établir un plan de formation annuel pour tous les travailleurs. Ce plan de formation doit prévoir des formations destinées aux personnes appartenant à des groupes à risque, comme les plus de 50 ans et les travailleurs en situation de handicap. En outre, le plan doit également prévoir une formation pour remédier au manque de candidats pour les professions en pénurie dans le secteur dont relève l’employeur. Les partenaires sociaux peuvent, par une convention collective de travail, fixer les exigences minimales auxquelles un plan de formation doit répondre. La commission note avec intérêt que la loi du 3 octobre 2022 prévoit aussi un droit individuel à la formation. Jusqu’à présent, le droit à la formation était collectif et consistait en un nombre moyen de jours de formation par équivalent temps plein, répartis dans l’entreprise. Désormais, il est individuel et concerne chaque travailleur. Si l’entreprise compte au moins 20 travailleurs, le nombre de jours de formation est de cinq par an et par travailleur à temps plein. Si l’entreprise compte entre 10 et 20 travailleurs, ce droit sera d’un jour par travailleur à temps plein et par an. Le gouvernement indique avoir mis en place un nouvel outil en ligne, le Federal Learning Account (compte fédéral de formation). Il s’agit d’une banque de données contenant toutes les informations pertinentes pour répertorier et gérer le droit individuel à la formation. Ce compte offre aux travailleurs un aperçu de toutes les formations disponibles et de leurs droits à la formation. La commission note également les diverses mesures prises au niveau des régions, dont, à Bruxelles, les ateliers «formation-emploi» et l’adaptation des programmes aux métiers en demande; en Flandre, la promotion de l’apprentissage en milieu de travail et le lancement des «learning jobs»; et, en Communauté germanophone, le nouveau statut de stagiaire dans le cadre du placement axé sur les besoins. S’agissant de l’introduction d’un droit individuel à la formation, la CSC, la CGSLB et la FGTB estiment qu’il s’agit d’une évolution très positive. Ces organisations regrettent toutefois que le droit à la formation soit limité à un jour par an lorsque l’entreprise compte entre 10 et 20 travailleurs, et que les travailleurs des entreprises de moins de 10 travailleurs ne puissent pas en bénéficier. La commission note que, selon l’OCDE, les travailleurs indépendants, les personnes sous contrat de travail atypique et les salariés des petites entreprises sont exclus du système; or, ces groupes, déjà désavantagés sur le marché du travail et sous-représentés dans les formations, sont précisément ceux qui auraient besoin de soutien (Études économiques de la Belgique, OCDE, 2024).

La commission considère que l’introduction du droit individuel à la formation et la création du Compte fédéral de formation sont des avancées importantes. Elle note toutefois les observations concordantes des partenaires sociaux et de l’OCDE, selon lesquelles le dispositif légal exclut les travailleurs des très petites entreprises, les travailleurs indépendants et les travailleurs atypiques, soit les groupes qui sont déjà les moins susceptibles de participer à la formation continue. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur l’impact des mesures prises pour coordonner les politiques de formation avec les politiques de l’emploi (y compris pour les métiers en pénurie). Elle le prie en particulier de communiquer une première évaluation de la mise en œuvre du droit individuel à la formation, et d’indiquer par quelles mesures alternatives il entend garantir l’accès effectif à la formation tout au long de la vie pour les travailleurs des entreprises de moins de 10 salariés et les autres groupes en situation de vulnérabilité non couverts par la loi du 3 octobre 2022.

Emploi des jeunes. En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement fait état d’une amélioration du taux d’emploi des jeunes âgés de moins de 25 ans après la pandémie, avec un taux de 24,7 pour cent en 2021, 26 pour cent en 2022 et 26,3 pour cent en 2023, tandis que le taux de chômage a diminué de 18,2 pour cent en 2021, 16,4 pour cent en 2022 et 16,1 pour cent en 2023. La commission note que, selon STATBEL, le taux de chômage des jeunes (15-24 ans) poursuit sa baisse pour atteindre 14,5 pour cent au deuxième trimestre de 2025. Elle note également les mesures prises pour promouvoir l’emploi des jeunes, dont le maintien de la «Garantie pour la jeunesse», la revalorisation du programme «Stage First» (subside mensuel porté de 200 à 500 euros), le déploiement d’une nouvelle convention de partenariat en 2024 pour mieux accompagner les jeunes particulièrement éloignés du marché du travail, la poursuite du projet «Coup de Boost» au niveau de la Région wallonne et, en Flandre, l’élargissement du programme «Dual Learning». Toutefois, la commission note les observations de la CSC, la CGSLB et la FGTB, selon lesquelles les contrats d’insertion ont été complètement supprimés sans consultation des partenaires sociaux et sans qu’aucune alternative n’ait été mise en place par le gouvernement. Les organisations syndicales indiquent qu’il s’agit d’un coup très dur pour le secteur à but social, ces contrats y étant principalement utilisés. Ces contrats atteignaient souvent les jeunes les plus éloignés du monde du travail, notamment les femmes issues des quartiers les plus défavorisés. Considérant que des améliorations statistiques globales peuvent masquer des difficultés persistantes pour certains groupes en situation de vulnérabilité, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact de la suppression des contrats d’insertion, y compris des informations sur les mesures alternatives mises en place pour atteindre les jeunes les plus éloignés du marché du travail, en particulier les femmes, qui bénéficiaient de ce programme. Elle prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur l’accès des jeunes à des emplois durables, notamment des statistiques ventilées par âge, par sexe et par région, ainsi que sur l’évaluation des mesures et les consultations menées avec les partenaires sociaux à leur sujet, conformément à l’article 3 de la convention.

Travailleurs âgés. Le gouvernement indique que, grâce à des politiques d’activation et à des incitants à travailler plus longtemps, le taux d’emploi des travailleurs âgés de 55 à 64 ans a considérablement augmenté, passant de 25 pour cent en 2002 à près de 57,8 pour cent en 2023 (60,8 pour cent en Flandre, 52,2 pour cent en Région wallonne et 56,7 pour cent en Région bruxelloise). La commission note toutefois que le gouvernement souligne lui-même que, pour les personnes plus âgées qui n’ont plus d’emploi, il reste difficile de retrouver le chemin du marché du travail. Le gouvernement ajoute qu’à peine 9 pour cent des nouveaux embauchés en 2022 avaient plus de 50 ans. La commission prend note des informations concernant les mesures spécifiques prises en faveur des travailleurs âgés au niveau des régions, dont «Impulsion 55 ans+» en Région wallonne. Cette mesure prend la forme d’une réduction de cotisations sociales pour l’engagement d’un demandeur d’emploi de 55 ans et plus, ou ayant atteint l’âge de 60 ans au moment de l’engagement, occupé dans une unité d’établissement de langue française, et s’articule comme suit depuis le 1er juillet 2023: 400 euros pour les personnes âgées de 55 à 57 ans; 1 000 euros pour les personnes âgées de 58 à 64 ans; et 1 500 euros pour les personnes âgés de 65 ans et plus (jusqu’à l’âge légal de la pension). D’après la CSC, la CGSLB et la FGTB, «Impulsion 55 ans+» serait la seule mesure épinglée en faveur des travailleurs âgés et présentait de nombreux effets d’aubaine. Selon ces organisations syndicales, il conviendrait d’allouer plus efficacement les aides à l’emploi et l’argent public pour éviter de tels effets. Dans sa réponse aux observations des organisations syndicales, le gouvernement indique que, à la suite d’une évaluation, une modification importante est intervenue le 1er juillet 2023, avec pour objectif de mettre l’accent sur la mise ou remise à l’emploi des chercheurs d’emploi âgés, en réservant l’accès à l’aide «Impulsion 55ans+» aux demandeurs d’emploi. Le volet «maintien à l’emploi», potentiellement plus sujet aux effets d’aubaine, est désormais réservé aux travailleurs ayant atteint l’âge de 60 ans. La commission prend note de ce dialogue constructif sur l’évaluation de la mesure «Impulsion 55ans+» et de la réforme qui en a résulté en juillet 2023. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact concret de cette réforme, en particulier sur sa capacité à réduire les effets d’aubaine et à augmenter le taux d’embauche (le «taux de retour à l’emploi») des demandeurs d’emploi âgés. Elle lui demande également de continuer à fournir des informations sur l’ensemble des mesures actives du marché du travail mises en œuvre pour accroître le recrutement et le maintien en emploi des travailleurs âgés, y compris en matière d’accès à la formation, en précisant les résultats obtenus par tranche d’âge et par sexe, et d’indiquer comment l’obstacle spécifique au recrutement, identifié par le gouvernement lui-même, est traité en consultation avec les partenaires sociaux.