Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Pakistan

Equal Remuneration Convention, 1951 (No. 100) (Ratification: 2001)
Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) (Ratification: 1961)

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre el tema de la igualdad, la Comisión considera oportuno examinar el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) y el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) en un mismo comentario.

Convenio núm. 111 - P olítica nacional de promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación

Artículos 1, 1), a), 2 y 3, b). Motivos de discriminación prohibidos. Discriminación directa e indirecta. Legislación. Provincias. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que: 1) en el territorio administrativo de Gilgit-Baltistán, el artículo 45 del proyecto de ley sobre comercios y establecimientos prohíbe todas las formas de discriminación, y 2) se ha determinado que la legislación laboral de la provincia de Khyber Pakhtunkhwa debe incluir disposiciones similares a las de la Ley de Salarios Mínimos de Sindh, de 2015. Sin embargo, la Comisión ya ha señalado que esas disposiciones omiten los motivos de ascendencia nacional y origen social, y que la «afiliación política» no es «opinión política» en el sentido del artículo 1, 1), a) del Convenio. Del mismo modo, la Comisión observa que ni la Ley de Beneficios de las Empresas de Sindh (participación de los trabajadores), de 2015, ni la Ley de Prestaciones de Vejez de los Empleados de Sindh, de 2014, mencionadas por el Gobierno, prohíben la discriminación por al menos todos los motivos enumerados en el artículo 1, 1), a). La Comisión también toma nota de la indicación de que el artículo 1, 1), a) no es aplicable en el territorio capitalino de Islamabad y de que las autoridades locales han solicitado la asistencia de la OIT para elaborar nuevas leyes laborales. La Comisión saluda que, en 2024, las provincias de Sindh y Punjab hayan elaborado, con la asistencia de la OIT, un proyecto de código del trabajo que: 1) tiene por objeto eliminar la discriminación en materia de empleo y ocupación; 2) establece una definición de discriminación directa e indirecta, y 3) prohíbe la discriminación por al menos todos los motivos enumerados en el artículo 1), 1), a). La Comisión urge al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que, en un futuro próximo, se aprueben en todas las provincias del país disposiciones que definan y prohíban explícitamente la discriminación directa e indirecta en todos los aspectos del empleo y la ocupación por al menos todos los motivos enumerados en el artículo 1, 1), a) del Convenio, y que dichas disposiciones abarquen a todas las categorías de trabajadores, incluidos los funcionarios públicos. Sírvase facilitar información sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículos 1 a 3. Política nacional de igualdad de oportunidades y de trato. Sexo. La Comisión saluda la indicación del Gobierno sobre las siguientes iniciativas en la provincia de Khyber Pakhtunkhwa: 1) la aplicación de una cuota del 10 por ciento para las mujeres en el sector público; 2) las guarderías, y 3) los programas de formación que permiten a las trabajadoras llegar a un mayor conocimiento de sus derechos. La Comisión también saluda: 1) la Ley de Trabajadoras Agrícolas de Sindh, de 2020, que garantiza la participación de las mujeres en la toma de decisiones y fomenta su empoderamiento a través del trabajo, y 2) el sistema de cuotas para las mujeres en los empleos del Gobierno que se ha aplicado en el territorio administrativo de GilgitBaltistán. Sin embargo, la Comisión toma nota de la indicación que figura en las Orientaciones de Política de la OIT, 2025 (What lies behind the gender pay gap in Pakistan) de que el país presenta una de las mayores brechas del mundo entre las tasas de empleo masculino y femenino y que, según el Programa de Trabajo Decente por País (PTDP) para el Pakistán 2023-2027, el país tiene la tasa más baja de emprendimiento femenino del mundo debido a las normas sociales discriminatorias. A este respecto, la Comisión toma nota de que el informe global sobre la brecha de género 2024 del Foro Económico Mundial muestra que: 1) la tasa de participación en la población activa se estima en un 24,5 por ciento para las mujeres, frente al 80,6 por ciento para los hombres; 2) el 91,7 por ciento de las mujeres trabajan en la economía informal (frente al 82,1 por ciento de los hombres); 3) las empresas con propiedad mayoritariamente femenina representan solo el 2,1 por ciento del número total de empresas, y 4) el 3,4 por ciento de las empresas tienen una mujer como máxima responsable. La Comisión también observa que el 16,2 por ciento de los miembros del Parlamento son mujeres y que solo el 5,9 por ciento de los cargos ministeriales están ocupados por mujeres. En lo que respecta al nivel educativo, la Comisión observa que el informe global sobre la brecha de género de 2024 muestra que solo el 68,3 por ciento de las niñas están matriculadas en la enseñanza primaria, el 38,2 por ciento en la secundaria y el 12,9 por ciento en la terciaria (frente al 78 por ciento, el 45,3 por ciento y el 13,9 por ciento de los niños, respectivamente). A este respecto, la Comisión toma nota con interés de la adopción de: 1) el Plan del Sector Educativo de Khyber Pakhtunkhwa de 20202021 a 2024-2025, cuyo objetivo es brindar oportunidades de aprendizaje de buena calidad para todos en la provincia; 2) el marco nacional de desarrollo de políticas educativas 2024, que, en vista de la falta de oportunidades educativas para las niñas, recomienda un conjunto de principios rectores a nivel nacional y provincial, y 3) la política federal de aprendizaje básico 2024, cuyo objetivo es crear un entorno que permita a todos los niños alcanzar un nivel mínimo de competencia en lectura y matemáticas. La Comisión también saluda la indicación del Gobierno en su informe al Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas de que: 1) se han impartido cursos de desarrollo de competencias a 55 000 alumnas, junto con un estipendio mensual, y 2) en Punjab se ha impartido una formación profesional gratuita a 1 679 mujeres pertenecientes a comunidades minoritarias (A/HRC/WG.6/42/PAK/1, 10 de noviembre de 2022, párrafos 32 y 102). La Comisión saluda que el PTDP de 20232027 para el Pakistán tenga por objeto: 1) aumentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, así como en la educación y la formación técnica y profesional, y 2) elaborar estrategias con perspectiva de género a nivel federal y provincial para acelerar la transición del empleo informal al formal. Por último, la Comisión saluda la aprobación de una Ley de Trabajadores a Domicilio en Balochistán y Punjab. La Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas proactivas para abordar: i) la discriminación contra las niñas y las mujeres, incluidas las pertenecientes a grupos étnicos minoritarios, y los estereotipos de género relativos a su papel en el empleo y la sociedad, y ii) la escasa participación de las mujeres en el mercado de trabajo. La Comisión también pide al Gobierno que facilite información detallada sobre el impacto de las medidas y políticas mencionadas anteriormente en la situación de las niñas y las mujeres en el empleo y la ocupación, incluidos datos estadísticos sobre: i) la matriculación en la educación y la formación profesional, desglosados por sexo y ámbito de estudios, y ii) la participación de las mujeres y los hombres en el mercado de trabajo, desglosada por categoría ocupacional, y en la economía informal, si es posible. La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre cualquier caso de discriminación contra las niñas y las mujeres en la educación, el empleo y la ocupación, y sobre sus resultados.

Acoso sexual. La Comisión saluda la indicación del Gobierno de que el Departamento de Trabajo de Sindh: 1) ha elaborado, en varios idiomas, un Código de Conducta que garantizará un entorno laboral libre de acoso e intimidación para las mujeres; 2) ha designado autoridades competentes con miras a garantizar que todos los empleados estén informados sobre el Código de Conducta y el proceso para tramitar las denuncias de acoso sexual, y 3) ha nombrado un Comité de investigación permanente. La Comisión también saluda la creación de un comité similar en la provincia de Khyber Pakhtunkhwa. La Comisión toma nota con interés de que, como consecuencia de la aprobación de la Ley de protección contra el acoso a las mujeres en el lugar de trabajo (enmienda), de 2022, la definición de: 1) «empleado» incluye ahora a los trabajadores informales sin contrato, los autónomos, los trabajadores domésticos, los becarios o los aprendices; 2) «lugar de trabajo» se ha ampliado para abarcar cualquier lugar en el que se presten servicios profesionales, y 3) la definición de «acoso» incluye el acoso sexual quid pro quo (que se asemeja a un chantaje) y el acoso resultante de un entorno laboral hostil u ofensivo. A este respecto, la Comisión toma nota de que, en febrero de 2025, el Tribunal Supremo del Pakistán dictó una sentencia en la que confirmó la decisión de imponer la pena grave de jubilación obligatoria a un conductor que había sido declarado culpable de acosar a una médica. Por último, la Comisión saluda que el proyecto de código del trabajo de Punjab y Sindh prohíba el acoso sexual en el trabajo y establezca una definición de acoso sexual neutra en cuanto al género. La Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno amplíe a los hombres la protección contra el acoso sexual en el empleo y la ocupación que ya se ha concedido a las mujeres. La Comisión también solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre: i) la adopción de leyes y disposiciones que prohíban el acoso sexual en el lugar de trabajo y el establecimiento de mecanismos para resolver las denuncias de acoso sexual en todas las provincias del país; ii) las medidas adoptadas para sensibilizar sobre las leyes relativas al acoso sexual entre los trabajadores, los empleadores, sus respectivas organizaciones y el público en general; iii) las medidas adoptadas para formar a los inspectores de trabajo y a los jueces sobre la cuestión del acoso sexual en el empleo y la ocupación, y iv) el número y el resultado (sanciones impuestas y reparaciones concedidas) de los casos de acoso sexual en el lugar de trabajo.

Personas transgénero e intersexuales. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: 1) la notificación sobre el salario mínimo de Khyber Pakhtunkhwa, de 2023, establece que los trabajadores transgénero tienen derecho al mismo salario mínimo que los trabajadores varones por un trabajo de igual valor, y 2) en las provincias de Punjab y Khyber Pakhtunkhwa y en el territorio administrativo de GilgitBaltistán se organizarán campañas de sensibilización sobre la discriminación contra las personas transgénero. Sin embargo, la Comisión observa que, en el PTDP de 2023-2027, la discriminación contra las personas transgénero en el mundo laboral sigue sin abordarse en la Estrategia «No Dejar a Nadie Atrás» (página 33) y que el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas expresó su preocupación por las denuncias de discriminación contra las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales (CCPR/C/PAK/CO/2, 2 de diciembre de 2024, párrafo 10). Por último, la Comisión toma nota con preocupación de que, en su informe núm. 202402, la Comisión de Derechos Humanos del Pakistán afirmó que el proyecto de ley de 2023 sobre las personas khunsa (intersexuales) (protección de los derechos) —que, de ser aprobado, derogaría la progresista Ley de 2018 sobre las personas transgénero (protección de los derechos)—, parece discriminar indirectamente a las comunidades de género diverso, al tiempo que pretende proteger sus derechos. La Comisión urge al Gobierno a que adopte medidas para garantizar que las personas transgénero e intersexuales no sean discriminadas en todos los aspectos del empleo y la ocupación. Sírvase proporcionar información sobre todo progreso realizado en la aprobación del proyecto de ley de 2023 sobre las personas khunsa (intersexuales) (protección de los derechos), así como sobre los casos de discriminación basada en motivos de identidad de género tramitados por los inspectores de trabajo o los tribunales, y su resultado.

Religión. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: 1) la Ley de Salarios Mínimos del Punjab de 2019, así como las leyes laborales de Khyber Pakhtunkhwa y Gilgit-Baltistán, prohíben la discriminación basada en motivos de religión, y 2) en Sindh, se supervisa rigurosamente la cuota del 5 por ciento para las minorías no musulmanes en los empleos del Gobierno. La Comisión saluda que, en las provincias de Punjab y Khyber Pakhtunkhwa, se haya introducido una cuota del 2 por ciento para la admisión de minorías en las universidades del sector público y otras instituciones educativas (A/HRC/WG.6/42/PAK/1, de 10 de noviembre de 2022, párrafo 32). Sin embargo, la Comisión toma nota de que, si bien el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) ha acogido con satisfacción las medidas adoptadas para promover la inclusión y el multilingüismo (como la publicación de libros de texto para estudiantes pertenecientes a diversos grupos étnico-religiosos minoritarios), también ha expresado su preocupación por la exclusión de los miembros de estos grupos, como los ahmadíes, de los escaños reservados a los candidatos no musulmanes en la Asamblea Nacional, el Senado y las asambleas provinciales (CERD/C/PAK/CO/24-26, 24 de septiembre de 2024, párrafos 19 y 33). La Comisión también toma nota con preocupación de que: 1) según el PTDP de 2023-2027 para el Pakistán, las minorías religiosas forman parte de los grupos destinatarios de la Estrategia «No Dejar a Nadie Atrás», y que trabajos como la limpieza de alcantarillas son realizados por trabajadores cristianos que, en su mayoría, son trabajadores jornaleros desprotegidos (páginas 14 y 33), y 2) el boletín estadístico anual de los empleados del Gobierno Federal para 2022-2023 muestra que, de los 357 025 empleados, solo 11 066 puestos están ocupados por miembros de minorías: el 83,50 por ciento son cristianos, el 13,86 por ciento son hindúes y el 2,22 por ciento, el 0,31 por ciento y el 0,11 por ciento pertenecen a las minorías ahmadí, sij y otras, respectivamente (página 207). La Comisión urge nuevamente al Gobierno a que siga: i) promoviendo activamente la igualdad de oportunidades y de trato en la educación, el empleo y la ocupación para los miembros de las minorías religiosas, y ii) proporcionando información sobre toda medida adoptada al respecto. La Comisión también pide al Gobierno que facilite información detallada sobre la aplicación de las cuotas para los miembros de minorías religiosas y su impacto concreto en su acceso a la educación, la formación profesional y el empleo, así como datos estadísticos desglosados por religión, sexo y ámbito de ocupación.

Origen social. El Gobierno informa que: 1) las autoridades de Sindh están comprometidas con la prevención de la discriminación y la garantía de la igualdad de trato para todos los trabajadores; 2) en la provincia de Khyber Pakhtunkhwa, no se dispone de datos desglosados sobre el empleo de los dalits, y 3) en el territorio administrativo de Gilgit-Baltistán, no existe discriminación contra ninguna subcasta en los nombramientos para el empleo. La Comisión observa, sin embargo, que el CERD expresó su preocupación por las mayores tasas de absentismo y abandono escolar entre los niños y estudiantes pertenecientes a grupos étnicos minoritarios y castas registradas, en particular en las comunidades rurales, así como por las prácticas discriminatorias en materia de contratación y anuncio de empleo basadas en estereotipos racistas sobre determinados grupos étnicos minoritarios o castas (CERD/C/PAK/CO/24-26, párrafos 21, c) y f)). La Comisión urge al Gobierno a adoptar medidas, tanto a nivel federal como provincial, para hacer cumplir la prohibición de las prácticas discriminatorias dirigidas a los miembros de las castas, incluso en la educación, el empleo y el anuncio de empleo. Sírvase proporcionar información sobre cualquier progreso realizado al respecto.

Convenio núm. 100 - Principio de igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor

La Comisión recuerda que las causas subyacentes de la brecha de remuneración por motivos de género están estrechamente relacionadas con la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el empleo y la ocupación, y en particular con cuestiones como el acceso al empleo y la ocupación, la segregación ocupacional, la distribución desigual de las responsabilidades familiares y los roles y estereotipos de género. La Comisión remite, a este respecto, a sus comentarios anteriores sobre el Convenio núm. 111.

Artículos 1 a 4. Brecha de remuneración por motivos de género. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, si bien no existen barreras para la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo de Khyber Pakhtunkhwa, aún es necesario promover la igualdad de género en el lugar de trabajo y recopilar datos exhaustivos sobre las brechas de remuneración por motivos de género y la segregación ocupacional. En esta provincia, las deducciones por el transporte proporcionado por el empleador y los incrementos salariales basados en el desempeño o la experiencia, a veces, pueden ocultar disparidades salariales. La Comisión recuerda que, como indicó el Gobierno, el hecho de que no se haya presentado ninguna queja formal sobre discriminación de remuneración basada en motivos de sexo, no significa que no exista en la práctica en el país una brecha de remuneración basada en motivos de género. La Comisión observa, según las Orientaciones de Política de la OIT, 2025 mencionadas anteriormente, que la brecha de remuneración por motivos de género: 1) es cercana a cero en la economía formal, baja en el sector público y superior al 40 por ciento en la economía informal y en el sector doméstico; 2) es mayor en los trabajadores mayores de 35 años, lo que puede reflejar el hecho de que, al reincorporarse al trabajo tras la maternidad, las mujeres suelen optar por empleos más flexibles (aunque a menudo peor remunerados) para hacer frente a sus responsabilidades familiares, y 3) es menor para los trabajadores con mayor nivel educativo. Por último, la Comisión saluda que, según el proyecto de código de trabajo de Punjab y Sindh, la Oficina de Igualdad de Oportunidades en el Empleo se encargará de promover la igualdad salarial y de elaborar estudios sobre evaluaciones objetivas de empleos para abordar la brecha salarial de género. La Comisión solicita al Gobierno que: i) adopte las medidas necesarias para abordar la segregación ocupacional por motivos de género y la brecha de remuneración por motivos de género, e informe sobre los avances logrados al respecto (de ser posible, también en la economía informal); ii) continúe recopilando y compilando datos estadísticos sobre los niveles de remuneración desglosados por sexo, ocupación, edad y provincia, y iii) proporcione dichos datos junto con cualquier información disponible sobre la brecha de remuneración por motivos de género. Por último, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre cualquier caso de discriminación salarial basada en motivos de sexo denunciado o tratado por los inspectores de trabajo o las autoridades competentes (número de casos y resultado).

Artículos 1 y 2. Principio de igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor. Legislación. La Comisión toma nota con satisfacción de que el Gobierno ha indicado que el artículo 7 de la Ley de Pago de Salarios de Baluchistán, Ley núm. XIII de 2021, así como el artículo 26 de la Ley de Pago de Salarios de 2013, el Reglamento de Salarios Mínimos de 2022 y el artículo 2, k) de la Notificación de Salario Mínimo, de fecha 21 de septiembre de 2023, aplicables en Khyber Pakhtunkhwa, dan plena expresión al principio del Convenio. La Comisión también celebra que el proyecto de código del trabajo de Punjab y Sindh contemple la «igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor» y que estos términos se refieran a las tasas de remuneración establecidas sin una discriminación basada en motivos de sexo. No obstante, la Comisión toma nota de que no existe una legislación que dé efecto a este principio en el territorio de la capital Islamabad y que no se ha facilitado información sobre cómo se aplica dicho principio en Gilgit-Baltistán. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que el principio del Convenio se aplique en el territorio de la capital Islamabad y en el territorio administrativo de Gilgit-Baltistán, y que proporcione información sobre cualquier progreso logrado a este respecto.

Definición de «remuneración». La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno haya indicado que: 1) no se dispone de información sobre la definición de «remuneración» aplicable en el territorio de la capital Islamabad, Punjab y GilgitBaltistán, y 2) la definición aplicable en Khyber Pakhtunkhwa y Sindh no ha sido modificada. La Comisión toma nota que, en el proyecto de código del trabajo de Punjab y Sindh, «remuneración» se define como «el sueldo o el salario ordinario y todo emolumento adicional, cualquiera sea su naturaleza, pagadero directa o indirectamente, ya sea en efectivo, en instrumento negociable o en especie, por un establecimiento a un empleado con respecto a su empleo o al trabajo realizado en dicho empleo, que pueda expresarse en términos monetarios, y que sea pagadero, o sería pagadero, si se cumplieran los términos del contrato de trabajo, expresos o implícitos, siempre que el valor de cualquier alojamiento, suministro de luz, agua, asistencia médica u otros servicios, o de cualquier servicio excluido por orden general o especial del Departamento, cualquier viático o el valor de cualquier subsidio de viaje, y cualquier suma pagada a la persona empleada para sufragar gastos especiales que le correspondan por la naturaleza del empleo, no constituyan parte de la remuneración». A este respecto, la Comisión recuerda que la definición de «remuneración» debe abarcar los pagos o prestaciones, ya sean percibidos con regularidad o solo con carácter ocasional, e incluir, entre otros, los viáticos (véase , párrafos 687 y 691). La Comisión solicita al Gobierno que: i) adopte las medidas necesarias para garantizar que la definición de «remuneración» en el proyecto de código del trabajo de Punjab y Sindh abarque plenamente todos los elementos exigidos por el Convenio; ii) incorpore a la legislación aplicable en las demás provincias una definición de «remuneración» que dé pleno efecto al artículo 1, a) del Convenio, y iii) informe sobre los progresos realizados en este sentido.

Artículo 3. Métodos de evaluación objetiva del empleo. La Comisión toma nota del reconocimiento del Gobierno de la necesidad de un enfoque más estandarizado en esta materia. Indica que: 1) los métodos de evaluación objetiva del empleo no se aplican en Gilgit-Baltistán; 2) por el contrario, dichos métodos ya sirven de base para las recomendaciones de la Junta de Salarios Mínimos de Punjab; 3) el Departamento de Trabajo de Khyber Pakhtunkhwa opina que los métodos de evaluación del empleo deben adaptarse a las necesidades específicas de cada sector, lo que podría generar incoherencias, y 4) en el sector público de Sindh se utiliza el sistema nacional de escalas salariales basado en clasificaciones y responsabilidades laborales, mientras que en el sector privado los salarios se determinan según la categorización de los trabajadores en calificados, semicalificados y no calificados. En consecuencia, la Comisión celebra que, según el proyecto de código del trabajo de Punjab y Sindh: 1) la «evaluación del empleo» se refiere a un proceso que compara objetivamente el empleo para determinar su posición relativa dentro de una escala salarial; 2) el método de evaluación del empleo debe establecer una clasificación del empleo sin distinción de sexo y garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de remuneración por un trabajo de igual valor, y 3) para determinar si el trabajo es de igual valor, se tendrán en cuenta factores como la capacidad y las habilidades profesionales, el esfuerzo laboral, las responsabilidades y las condiciones de trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que: i) garantice la adopción, en un futuro próximo, de las disposiciones mencionadas del proyecto de código del trabajo de Punjab y Sindh, así como la adopción de disposiciones similares en el resto del país, y ii) informe sobre los avances logrados al respecto y las medidas adoptadas para promover el conocimiento de los métodos de evaluación objetiva del empleo. Tras constatar que los miembros de la Junta de Salarios del territorio de la capital Islamabad han solicitado a la OIT un taller de capacitación sobre los métodos de evaluación objetiva del empleo, la Comisión espera que se preste, en un futuro próximo, esta asistencia.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.