Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - France (Ratification: 1971)

La commission note les observations formulées par la Confédération générale du travail (CGT), reçues le 30 août 2024, et celles de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), reçues le 24 octobre 2024, ainsi que les réponses du gouvernement à ces observations, reçues les 25 octobre et 14 novembre 2024.

Articles 1 et 3 de la convention. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. Consultation des partenaires sociaux. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’impact des mesures actives du marché du travail prises pour promouvoir l’emploi durable et le travail décent, notamment, dans le cadre de la mise en œuvre des dispositions de la loi no 2018-771 du 5 septembre 2018, de «France Relance» et du «plan national de relance et de résilience». Le gouvernement indique dans son rapport que la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) a développé un portail de visualisation donnant accès aux données de suivi des principaux dispositifs consacrés à l’emploi, à la formation professionnelle et à l’accompagnement des demandeurs d’emploi, avec des ventilations par âge. La commission note qu’une publication de 2024 de la DARES évalue la réforme de la condition d’affiliation minimale à l’assurance-chômage et rappelle que, depuis la loi de 2018, l’État encadre davantage les négociations des partenaires sociaux; à défaut d’accord, les règles d’indemnisation ont été fixées par le décret du 26 juillet 2019.

La CGT et la CFDT dénoncent dans leurs observations le manque de consultation concernant l’assurance-chômage, considérant que les lettres de cadrage de l’État sont prescriptives et ne laissent presque aucune marge de manœuvre aux partenaires sociaux pour la négociation. De manière générale, la CGT est d’avis qu’il est de moins en moins possible de considérer que les représentants des travailleurs sont «consultés» comme le prévoit l’article 3 de la convention. En réponse, le gouvernement précise que la loi confie aux partenaires sociaux une compétence de principe pour déterminer les règles de l’assurance-chômage, sous réserve de l’agrément du Premier ministre. Il explique que la loi no 2018-771 a renforcé le rôle de l’État via la transmission d’un «document de cadrage» précisant les objectifs, notamment la trajectoire financière. Le gouvernement indique que l’État a dû définir les règles d’indemnisation par décret (carence) à plusieurs reprises suite à l’échec des négociations (2019) ou à une suspension législative (2023). S’agissant du cycle récent, le gouvernement indique qu’un accord a été conclu par les partenaires sociaux le 10 novembre 2023, mais que le Premier ministre a refusé de l’agréer par arrêté du 10 mai 2024, en raison de son «incompatibilité avec la trajectoire financière et les objectifs d’évolution des règles du document de cadrage». Toutefois, le gouvernement souligne que la ministre du Travail a invité les partenaires sociaux, par courrier du 9 octobre 2024, à reprendre les négociations, les règles existantes étant prolongées jusqu’au 31 décembre 2024.

En outre, le gouvernement indique que, pour promouvoir le plein emploi, la loi no 2023-1196 du 18 décembre 2023 vise à améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi et l’efficacité du service public de l’emploi, dans le cadre de la transformation de Pôle emploi en France Travail. Deux évolutions majeures sont prévues: 1) un meilleur repérage et un accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi, incluant une inscription automatique à France Travail des personnes bénéficiaires du revenu minimum (le revenu de solidarité active (RSA)); et 2) la création d’un réseau pour l’emploi pour coordonner les acteurs de l’emploi, de la formation professionnelle et de l’insertion, et développer des pratiques communes entre les différents acteurs. Selon les statistiques communiquées par le gouvernement, au premier trimestre de 2024, le taux de chômage s’est stabilisé par rapport au trimestre précédent, à 7,5 pour cent de la population active, soit 0,4 point de plus par rapport au niveau atteint au dernier trimestre de 2022 et au premier trimestre de 2023, qui était le plus bas depuis 1982. Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le taux de chômage demeure stable au deuxième trimestre de 2025 à 7,5 pour cent.

La commission note que, selon l’ Organisation de coopération et développement économiques (OCDE), la part des travailleurs temporaires a diminué depuis 2017 mais, à 16,2 pour cent en 2022, elle reste supérieure à la moyenne de l’OCDE de 11,3 pour cent. L’emploi temporaire est particulièrement élevé pour les 15-24 ans, avec 55,7 pour cent contre 25,3 pour cent pour la moyenne des pays de l’OCDE (Études économiques de la France, OCDE, 2024). Le gouvernement indique que les taux d’emploi (68,8 pour cent) et d’activité (74,5 pour cent) des 1564 ans au premier trimestre de 2024 ont atteint leur plus haut niveau depuis 1975. Le gouvernement indique que la progression concerne principalement les plus de 55 ans. Dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi, l’Union européenne s’est fixé un objectif d’emploi de 78 pour cent pour les 20-64 ans d’ici à 2030, objectif également retenu par la France. Selon l’INSEE, le taux d’emploi continue sa progression à 69,6 pour cent au deuxième trimestre de 2025.

Prenant note des informations ci-dessus, la commission prie le gouvernement de:

• fournir des informations détaillées et chiffrées sur l’impact des mesures actives du marché du travail – y compris celles liées à la transformation de Pôle emploi en France Travail (loi no 2023-1196) – non seulement sur l’atteinte de l’objectif quantitatif de 78 pour cent de taux d’emploi d’ici à 2030, mais également sur l’amélioration de la qualité des emplois créés;
• prendre des mesures spécifiques pour faire face à la forte proportion de travail temporaire et précaire, notamment chez les jeunes (15-24 ans), où il atteint 55,7 pour cent. La commission demande à cet égard au gouvernement d’indiquer les actions planifiées pour garantir que la politique de l’emploi est dirigée vers le plein emploi, productif et librement choisi et le travail décent;
• continuer de fournir des statistiques ventilées par âge, par sexe et par catégorie socioprofessionnelle permettant d’évaluer l’efficacité des mesures d’accompagnement destinées aux groupes en situation de vulnérabilité (demandeurs d’emploi de longue durée, seniors, jeunes, bénéficiaires du RSA), en s’appuyant sur des indicateurs de l’impact à long terme de ces mesures sur leur intégration dans l’emploi permanent.

En outre, s’agissant des consultations exigées par l’article 3 de la convention, la commission relève que le refus d’agrément de la convention de 2023, motivé par le non respect de la trajectoire financière fixée par l’État, illustre la contrainte qui pèse sur le dialogue social et le fait que la marge de négociation apparaît strictement délimitée par le cadrage budgétaire initial. La commission rappelle à cet égard que, conformément à l’article 1, paragraphe 3, de la convention, la politique de l’emploi doit s’inscrire dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée. Comme souligné dans l’Étude d’ensemble de 2020, il existe un lien intrinsèque entre l’emploi et la protection sociale. Les systèmes d’indemnisation du chômage ne constituent pas seulement des mesures de protection passive, mais jouent un rôle clé dans la politique active de l’emploi en influençant les transitions professionnelles, l’incitation au retour à l’emploi et l’accès à la formation (dispositifs d’activation). Par conséquent, la gouvernance et la définition des règles de l’assurance-chômage font partie intégrante des mesures qui doivent être décidées et revues régulièrement dans le cadre de la politique nationale de l’emploi, en consultation avec les représentants des employeurs et des travailleurs, afin d’assurer la cohérence nécessaire entre l’indemnisation et l’objectif du plein emploi productif. La commission rappelle en outre que tant la lettre que l’esprit des consultations prévue par la convention vont bien au-delà d’une simple information ou d’une validation de décisions préétablies. Le dialogue social sur la politique de l’emploi repose en effet sur un principe de gouvernance économique associant les représentants des milieux intéressés, et en particulier les partenaires sociaux, afin qu’il soit pleinement tenu compte de leur expérience et de leur opinion, qu’ils collaborent entièrement à l’élaboration des politiques en faveur de l’emploi et qu’ils aident à recueillir des appuis en faveur de ces dernières. Ces consultations permettent en outre d’assurer la cohérence de la politique de l’emploi avec l’ensemble des politiques macroéconomiques et sociales du pays comme l’exige l’article 2 de la convention. De ce fait, afin de remplir ces objectifs et être considérées comme efficaces, les consultations doivent avoir lieu le plus tôt possible, dès les étapes initiales de la conception des politiques, afin de permettre aux partenaires sociaux et autres représentants des milieux intéressés d’utiliser leur expertise pour influencer de manière significative le fond des mesures prises. La commission souligne que l’objectif ultime de l’article 3 est par conséquent d’obtenir l’entière collaboration des partenaires sociaux et de garantir leur appropriation des politiques, condition sine qua non de leur mise en œuvre effective. Or, si le cadre financier imposé par l’État rend impossible la validation des accords issus du dialogue social, l’objectif d’entière collaboration des partenaires sociaux aux objectifs de la convention risquerait d’être compromis. À cet égard, la commission considère que des doutes sérieux exprimés par les organisations représentatives des travailleurs, quant à la nature prescriptive des lettres de cadrage de l’État, pourraient en effet représenter une difficulté majeure pour atteindre les objectifs visés par la convention.

À la lumière de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de:

• préciser comment il concilie l’exigence de respect d’une trajectoire financière stricte avec l’obligation prévue par la convention de tenir pleinement compte des opinions des partenaires sociaux et de rechercher leur entière collaboration dans l’élaboration de la politique de l’emploi;
• expliquer comment le nouveau processus garantit que les partenaires sociaux disposent d’une marge de manœuvre suffisante pour faire valoir leur expérience et leurs vues, sans que les documents de cadrage ne préemptent de facto le résultat de la négociation;
• fournir des informations sur le fonctionnement pratique du réseau pour l’emploi (France Travail) et sur la manière dont les représentants des employeurs et des travailleurs sont associés à sa gouvernance et au suivi des mesures d’accompagnement;
• préciser les mécanismes institutionnels mis en place pour assurer la coordination de la politique de l’emploi avec les autres politiques économiques et sociales, en consultation avec les partenaires sociaux, comme requis par l’article 2 de la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.