Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Employment Injury Benefits Convention, 1964 [Schedule I amended in 1980] (No. 121) - Netherlands (Kingdom of the) (Ratification: 1966)

La commission prend note des observations de la Fédération nationale des syndicats chrétiens (CNV), de la Confédération syndicale des Pays-Bas (FNV) et de la Fédération des syndicats des professionnels (VCP), reçues le 28 août 2025, et de la réponse du gouvernement à ces observations.

Article 14 de la convention. Degré minimum de perte de la capacité de gain. La commission a précédemment fait observer qu’un degré minimum de 35 pour cent d’incapacité pour l’ouverture du droit à des prestations en espèces, conformément à la loi de 2006 sur le travail et les revenus selon la capacité de travail (WIA), était trop élevé pour être conforme à l’article 14.

Dans son rapport, le gouvernement indique que, au moment de l’entrée en vigueur de la WIA, le degré minimum avait été fixé à 35 pour cent, car il était attendu que les personnes en-dessous de ce seuil (ci-après, les «35-minners») pourraient gagner suffisamment pour subvenir à leurs besoins. Ainsi, il incombe tant aux employeurs qu’aux salariés de donner aux 35-minners la possibilité de trouver un emploi. Si leurs gains sont insuffisants, les 35-minners peuvent demander à bénéficier de la protection prévue par la loi sur le chômage ou la loi sur la participation (qui englobe les prestations d’assistance sociale). Le gouvernement indique également que, dans la pratique, toutefois, une grande partie des 35-minners ne travaillent pas. De plus, le gouvernement indique que les personnes qui ont des revenus moins élevés avant l’éventualité sont souvent évaluées comme ayant un taux d’incapacité inférieur à 35 pour cent par rapport à celles qui ont des revenus plus élevés. Cela s’explique par le fait que l’évaluation tient compte de la perte de revenus. Par ailleurs, le gouvernement mentionne les conclusions des recherches effectuées à la demande du ministère des Affaires sociales et de l’Emploi qui mettent en avant le fait que les 35minners ont vraiment besoin d’être soutenus. En outre, d’après le Conseil économique et social des Pays-Bas et les recherches menées par la Commission indépendante sur l’avenir du système d’invalidité (Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel, OCTAS), le degré d’incapacité minimum devrait être en deçà de 35 pour cent. Le gouvernement indique également que, même si la décision n’a pas encore été prise, il réexaminera le degré d’incapacité minimum dans le cadre des réformes du régime d’invalidité. Dans le même temps, il reconnaît que l’abaissement du degré d’incapacité minimum pèsera sur le coût du régime d’invalidité: pour être plus précis, il indique que, si un plus grand nombre de personnes bénéficient de prestations d’invalidité, le coût augmentera pour les employeurs et le gouvernement. En outre, la pression exercée sur l’Institut de gestion des assurances pour les travailleurs salariés (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, UWV) augmentera, car celui-ci devra mener davantage d’évaluations.

La commission prend note des observations de la FNV, de la CNV et de la VCP, d’après lesquelles, dans la pratique, les employeurs n’embauchent pas de 35-minners ou les licencient au bout de deux ans, à partir du moment où cela n’est plus interdit. En ce qui concerne la protection au titre de la loi sur le chômage ou de la loi sur la participation, la FNV, la CNV et la VCP indiquent que les 35-minners peuvent recevoir des prestations de chômage pendant une période allant de trois mois à deux ans. Puis, un petit nombre a droit à l’assistance sociale, tandis que la majorité n’y a pas droit, en raison du revenu ou des biens du partenaire, supérieurs à la limite fixée. D’après la FNV, la CNV et la VCP, 18 à 23 pour cent des 35-minners quitteraient le marché du travail après avoir reçu des prestations de chômage. La FNV, la CNV et la VCP indiquent également que les personnes en situation de handicap sévère et dont le degré d’incapacité a été évalué à moins de 35 pour cent (en particulier celles qui avaient auparavant un faible revenu) ne peuvent ni trouver un emploi ni bénéficier de l’assistance sociale parce que leur partenaire est en activité. Elles précisent qu’autant de 35-minners que de personnes dont l’incapacité a été évaluée entre 35 et 80 pour cent travaillent. Elles indiquent également que, bien que le gouvernement étudie comment faire en sorte que les employeurs embauchent des personnes ayant un degré d’incapacité moindre (35 pour cent ou moins), ce processus prend trop de temps. En attendant, le nombre de personnes touchées et basculant dans la pauvreté continue d’augmenter.

En réponse aux observations de la FNV, de la CNV et de la VCP, le gouvernement reconnaît que les personnes dont le degré d’incapacité est inférieur à 35 pour cent peuvent avoir du mal à trouver un emploi ou à gagner un revenu supérieur au niveau de subsistance. Il admet donc qu’il est important de réfléchir à la façon de mieux soutenir ces personnes et que ce sujet fait l’objet d’une attention croissante depuis quelques années. Il indique que l’UWV étudie actuellement comment améliorer ses services pour les 35-minners et que les employeurs et les municipalités doivent aussi jouer leur rôle pour soutenir ces personnes. Il reconnaît également que des mesures supplémentaires sont nécessaires mais que ce processus est complexe et qu’il demande du temps.

La commission rappelle que, d’après l’article 14 de la convention, les degrés d’incapacité sont classés comme suit: minimum, léger (non substantiel), substantiel ou total. Elle rappelle également que le degré minimum en dessous duquel aucune prestation en espèces n’est payable sera fixé de telle manière que les intéressés ne se trouvent pas dans le besoin (article 14, paragraphe 5). Elle rappelle aussi que le degré minimum ne devrait en aucun cas être égal ou supérieur à un degré d’incapacité défini comme léger (non substantiel). À cet égard, la commission a précédemment considéré qu’un degré d’incapacité allant jusqu’à 30 pour cent pouvait être considéré comme étant léger (non substantiel), auquel cas un versement unique peut remplacer un paiement périodique (article 14, paragraphe 4). La commission rappelle également que le degré d’incapacité léger (non substantiel) s’applique aux cas d’incapacité de travail légère dans lesquels le travailleur conserve une grande partie de sa capacité de gain (voir l’Étude d'ensemble de 2025 sur une protection complète contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, paragr. 243 à 245, 249, 274).

La commission note de nouveau que la WIA ne prévoit pas de prestations en espèces en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle lorsque l’incapacité est inférieure à 35 pour cent. Elle rappelle également que le degré minimum de 35 pour cent d’incapacité pour l’ouverture du droit à des prestations en espèces n’est pas conforme aux dispositions de l’article 14 de la convention. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en concertation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives, pour mettre la législation nationale en conformité avec l’article 14 de la convention en garantissant que les personnes en incapacité de travail inférieure à 35 pour cent ont droit à des prestations en espèces en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle, et de faire part des mesures prises à cette fin.

Article 14, paragraphe 2, lu conjointement avec les articles 6, alinéa c), 19 et 22, paragraphe 1. Perte totale de la capacité de gain, lorsqu’il est probable que cette perte sera permanente. La commission a précédemment constaté qu’une personne en incapacité complète (80 pour cent au moins) et permanente de travail avait droit aux prestations prévues par le dispositif octroyant un revenu aux personnes en incapacité de travail totale (prestations IVA), conformément à l’article 47 de la WIA. La prestation IVA représente 75 pour cent du salaire mensuel antérieur, mais est réduite si le bénéficiaire touche un revenu (articles 51 et 52 de la WIA).

Dans sa réponse, le gouvernement indique que, si le bénéficiaire d’une prestation IVA touche un revenu supplémentaire tiré de son travail, 70 pour cent de ce revenu seront inclus dans le calcul de la prestation IVA. Il indique également que, dans ce cas, le revenu total de l’intéressé, comprenant le revenu tiré du travail et la prestation IVA réduite, sera supérieur au montant de la prestation IVA initiale. D’après le gouvernement, de ce fait, l’inclusion du revenu tiré du travail dans le calcul de la prestation IVA ne porte pas préjudice au niveau de subsistance minimum.

La FNV, la CNV et la VCP indiquent que la déduction du revenu des prestations IVA est inacceptable.

La commission rappelle que la convention n’autorise aucune réduction des prestations en espèces dans le cas où une personne en incapacité totale gagne un revenu supplémentaire tiré d’une activité rémunérée. Elle rappelle également que la convention prévoit que des prestations en espèces à hauteur de 60 pour cent au moins du salaire standard doivent être servies en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle causant une perte totale de la capacité de gain (article 19 et tableau II). La commission prie donc le gouvernement de prendre des mesures pour garantir que la prestation IVA ne sera pas inférieure à 60 pour cent du salaire standard lorsqu’une personne considérée comme étant en incapacité complète et permanente de travail gagne un revenu.

Article 14, paragraphe 3, lu conjointement avec les articles 9 et 19. Perte partielle substantielle de la capacité de gain, lorsqu’il est probable que cette perte sera permanente. i) Reprise du travail des personnes au bénéfice de prestations liées au salaire au titre du régime d’invalidité partielle (WGA). La commission a précédemment noté que les prestations liées au salaire au titre du WGA servies aux personnes en incapacité de travail de 35 à 80 pour cent ne satisfaisaient pas à plusieurs dispositions de la convention. Elle avait en particulier mentionné: i) les conditions d’octroi, selon lesquelles une personne est tenue de s’enregistrer comme demandeuse d’emploi, de tenter, à suffisamment de reprises, d’obtenir un emploi approprié, et d’en accepter un s’il lui en est proposé un (article 30 de la WIA); ii) la prescription relative à la période ouvrant droit à la prestation correspondant à au moins une heure de travail par semaine pendant au moins vingtsix semaines (article 58 de la WIA); et iii) la durée du paiement, à savoir le paiement de la prestation pendant une période allant de trois mois minimum à vingtquatre mois maximum (article 59 de la WIA).

Dans sa réponse, le gouvernement indique que le droit aux prestations dépend des efforts de réinsertion, ce qui permet aux personnes en incapacité de travail partielle de revenir plus rapidement sur le marché du travail. D’après le gouvernement, cela favorise une plus grande solidarité au sein du régime d’invalidité et encourage les personnes à se réinsérer selon leurs capacités. Le gouvernement indique également que si une personne ne reçoit pas la prestation au titre du WGA correspondant à l’allocation liée au salaire, elle recevra l’allocation continue.

Dans leurs observations, la FNV, la CNV et la VCP indiquent que, même si les personnes en incapacité de travail partielle souhaitent s’insérer, les employeurs ne les embauchent pas. En outre, d’après elles, le régime d’invalidité n’encourage pas les personnes à se réinsérer mais les pénalise.

Rappelant les dispositions de l’article 26, alinéa c), de la convention, la commission reconnaît l’importance des mesures tendant à faciliter le placement des personnes en situation de handicap dans un emploi approprié en vue de contribuer à leur insertion sur le marché du travail. Elle rappelle toutefois que la convention ne prévoit pas que les prestations en espèces en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle doivent être soumises à l’obligation d’utiliser sa capacité de gain restante (articles 9 et 14, paragraphe 3). La commission rappelle également que, en vertu de l’article 9, paragraphe 2, de la convention, l’ouverture du droit aux prestations ne peut être subordonnée à la durée de l’emploi, à la durée de l’affiliation, à l’assurance ou au versement des cotisations. En outre, les prestations doivent être accordées pendant toute la durée de l’éventualité, autrement dit pendant toute la période d’invalidité (article 9, paragraphe 3). Quant aux propos du gouvernement sur les prestations au titre du WGA reçues sous forme d’allocation continue, la commission appelle l’attention du gouvernement sur les questions soulevées ci-après à ce sujet. La commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les prestations au titre du WGA liées au salaire satisfassent aux prescriptions relatives aux conditions d’octroi, à la période ouvrant droit aux prestations et à la durée du paiement visées aux articles 9 et 14, paragraphe 3, de la convention, dans le cas où il souhaiterait prendre en compte ces prestations liées au salaire aux fins de l’application de la convention.

ii) Supplément de salaire au titre du WGA. Conditions d’octroi. La commission avait noté que la prestation correspondant à un supplément de salaire était servie après le paiement de la prestation liée au salaire ou lorsqu’une personne n’avait pas droit à la prestation liée au salaire (article 60 de la WIA). La commission avait constaté que l’octroi du supplément de salaire était soumis à une condition de revenu, autrement dit au fait qu’une personne partiellement apte au travail doit gagner un revenu du travail mensuel équivalant à au moins 50 pour cent de sa capacité de gain restante (article 60 de la WIA).

Dans sa réponse, le gouvernement indique que, si une personne ne reçoit pas de supplément de salaire au titre du WGA, elle recevra l’allocation continue, qui ne dépend pas de l’utilisation de la capacité de gain restante.

La commission rappelle de nouveau que l’utilisation de la capacité de gain restante en tant que condition d’ouverture du droit contrevient à la convention, qui garantit le droit à des prestations au niveau prescrit indépendamment de la capacité de gain restante (articles 9 et 14, paragraphe 3). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir la mise en conformité des conditions d’octroi de la prestation correspondant à un supplément de salaire au titre du WGA avec les articles 9 et 14, paragraphe 3, de la convention, dans le cas où il souhaiterait prendre en compte cette prestation aux fins de l’application de la convention.

iii) Allocation continue au titre duWGA. Niveau de la prestation. La commission avait constaté que l’allocation continue au titre du WGA était une prestation calculée sur la base du salaire minimum légal et non un pourcentage du salaire antérieur du bénéficiaire. À cet égard, le gouvernement indique que le niveau de l’allocation continue encourage vivement à utiliser sa capacité de gain restante. Dans le même temps, il indique que la diminution du revenu pour certaines personnes, en particulier pour celles qui souhaitent travailler mais qui ne le peuvent pas, pour différentes raisons, est conséquente, lorsqu’elles reçoivent l’allocation continue, ce qui peut donner lieu à des situations difficiles. Dans le cadre des réformes du régime d’invalidité, le gouvernement examinera la question de l’éventuelle abolition de cette prestation. Cela signifierait que les personnes bénéficieraient plutôt d’un supplément de salaire.

La commission prend note des observations de la FNV, de la CNV et de la VCP, d’après lesquelles l’allocation continue, correspondant à un pourcentage du salaire minimum, est très en deçà du niveau de subsistance. D’après elles, le système pénalise les personnes qui ne peuvent pas trouver de travail et qui touchent des allocations continues très basses. Elles indiquent que le plan de développement de l’OCTAS propose d’abolir l’allocation continue et d’introduire une prestation correspondant à un supplément de salaire 2.0. En particulier, cette prestation demeure liée au salaire antérieur. D’après la FNV, la CNV et la VCP, les personnes dont l’incapacité correspond à un faible degré, après évaluation, seront encore loin du minimum social.

Dans sa réponse aux observations de la FNV, de la CNV de la VCP, le gouvernement insiste sur le fait que la décision de remplacer l’allocation continue par la prestation correspondant à un supplément de salaire 2.0 n’a pas encore été prise. Si l’allocation continue est abolie, le gouvernement tiendra compte de cette nouvelle situation afin de garantir que les personnes ne se retrouvent pas en dessous du minimum social.

La commission rappelle que, conformément à l’article 14, paragraphe 3, de la convention, la prestation pour incapacité partielle doit représenter une proportion équitable de la prestation pour incapacité totale dont le niveau doit correspondre à au moins 60 pour cent des gains du bénéficiaire type (article 19 et tableau II). Elle note que la prestation IVA octroyée en cas d’incapacité totale est fixée à 75 pour cent du salaire mensuel antérieur (article 51 de la WIA). Elle estime donc que l’allocation continue ne représente pas une proportion équitable de la prestation IVA, en particulier pour les personnes dont le revenu est supérieur au salaire minimum légal.

La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que le niveau de l’allocation continue ou de toute autre prestation servie en raison d’une incapacité partielle substantielle due à un accident du travail ou à une maladie professionnelle représente une proportion équitable de la prestation fournie en cas d’incapacité totale, conformément aux prescriptions des articles 14, paragraphe 3, et 19 de la convention.

Réforme du régime d’invalidité. La commission note que le gouvernement indique qu’il réfléchit actuellement à la façon de modifier le régime national d’invalidité afin de l’améliorer et de le simplifier. Le gouvernement mentionne en particulier les recherches effectuées par l’OCTAS, en 2023-24, sur ce régime, qui ont conclu qu’il était trop complexe, aussi bien pour ceux qui en avaient besoin que pour ceux qui l’administraient. Il indique notamment que, si pour nombre de personnes, il fonctionne comme prévu, pour trop, il pose problème. En outre, d’après le gouvernement, la mise en œuvre du système est sous pression. Plus précisément, l’UWV, qui met en œuvre la WIA, connaît des temps d’attente importants pour ce qui concerne les évaluations sociales et médicales. En outre, la qualité de ces évaluations pose question, certaines personnes recevant des prestations trop élevées, d’autres, trop basses. Régler ces problèmes accroît la pression sur l’UWV. Le gouvernement indique également que les premières mesures prises pour réformer le régime d’invalidité se concentreront sur l’amélioration de son fonctionnement, tandis que des changements structurels sont prévus à plus long terme. Le gouvernement insiste sur le fait qu’il s’agit d’un processus qui s’inscrit dans la durée.

Dans leurs observations, la FNV, la CNV et la VCP font part des faits nouveaux concernant la WIA, notamment les recherches de l’OCTAS, l’organisation, par la Commission des affaires sociales et de l’emploi, d’une table ronde consacrée au système WIA, au Parlement, le 8 avril 2025, et le rapport du ministère des Affaires sociales et de l’Emploi analysant le régime national d’invalidité et les prescriptions de la convention. La FNV, la CNV et la VCP insistent sur le fait que, malgré toutes les réunions et les discussions, la situation ne s’est guère améliorée, ce qui signifie que leurs observations et leurs critiques au sujet de ce régime gardent toute leur pertinence. Quant aux indications du gouvernement relatives à la complexité du régime d’invalidité, elles insistent sur le fait qu’il s’agit plutôt d’un problème lié aux difficultés inhérentes au dispositif que d’une simple question de complexité. Elles soulignent également qu’il incombe essentiellement au gouvernement d’assurer la mise en œuvre de la WIA.

Tout en prenant bonne note du fait que le gouvernement affirme qu’il a l’intention de réformer le régime d’invalidité, ainsi que des mesures prises à ce sujet, la commission note de nouveau que les prestations en espèces prévues par la WIA ne garantissent pas le niveau de protection prévu par la convention sur plusieurs points. La commission veut croire que le gouvernement veillera, en concertation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives, à ce que le régime national d’invalidité satisfasse aux prescriptions de la convention dans le contexte des réformes en cours. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises et les résultats obtenus à cet égard. La commission rappelle également au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.