Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) transmitidas por el Gobierno, así como de las observaciones conjuntas de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de la Confederación Sindical de las Américas (CSA) y de la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM), recibidas el 3 de septiembre de 2025. La Comisión toma también de la respuesta del Gobierno a las referidas observaciones de las organizaciones sindicales, recibida el 17 de noviembre de 2025.

La Comisión toma nota en primer lugar de que las mencionadas observaciones contienen alegatos de serias violaciones de los derechos del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS) y de sus dirigentes por parte de las autoridades públicas (alegatos de criminalización de la actividad del sindicato, de detenciones de dirigentes y de asfixia económica de la organización). La Comisión observa que los referidos alegatos, inclusive la adopción de la Resolución Ministerial núm. DM-063-2025 que aprueba el procedimiento de consignación y entrega de la cuota sindical en la caja de conciliación del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, están siendo examinados por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 3456 y que el Comité adoptó un informe provisional al respecto en marzo de 2025 (véase 409.° informe del Comité, párrafos 260-285).

La Comisión toma nota en segundo lugar de que, además de referirse a cuestiones examinadas por la Comisión a lo largo del presente comentario, las observaciones de las organizaciones sindicales alegan la existencia de una política sistemática de persecución y criminalización del sindicalismo panameño. La Comisión toma nota de que la CSI, la CSA y la ICM alegan en particular que una huelga de los docentes afiliados al Magisterio Panameño Unido llevada a cabo entre abril y julio de 2025 en defensa al derecho a la jubilación habría dado lugar a una represión violenta y sostenida, así como a detenciones arbitrarias. Recordando que el ejercicio pacífico de los derechos sindicales no debe dar lugar a detenciones o encarcelamiento y que la intervención de la fuerza pública debe guardar relación con la amenaza al orden público que se trata de controlar, la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a las observaciones de la CSI, la CSA y la ICM.

Comisiones tripartitas. La Comisión recuerda que en comentarios anteriores había tomado nota de la contribución importante de la comisión de adecuación y la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva (en adelante las comisiones tripartitas), creadas por medio del acuerdo tripartito de Panamá de 2012 y con el apoyo técnico de la OIT, para el cumplimiento de los convenios núm. 87 y 98 en el país.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las comisiones tripartitas se mantienen vigentes, que sus decisiones adoptadas por consenso son respetadas al tiempo que reitera que las mismas no funcionan desde abril del 2020 a raíz de un serio desacuerdo en el seno del sector sindical sobre los criterios de representatividad. La Comisión toma nota de que, por su parte las centrales sindicales nacionales e internacionales alegan que el Gobierno no ha llevado a cabo ninguna acción tendiente a reestablecer el funcionamiento y operatividad de las comisiones tripartitas y que el CONATO y la CONUSI manifiestan su disponibilidad a designar a sus representantes a efectos de facilitar el reinicio de las actividades de las mismas. La Comisión lamenta la ausencia de progreso en la reactivación de las comisiones tripartitas.

La Comisión reitera la importancia que el funcionamiento de ambas comisiones puede seguir teniendo en la aplicación del Convenio, especialmente en el actual contexto de las relaciones colectivas de trabajo del país. La Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo técnico de la Oficina, adopte las medidas necesarias para reactivar su funcionamiento en un futuro cercano, procurando una pronta solución al tema de la representación de las distintas organizaciones sindicales que las conforman. La Comisión pide al Gobierno proporcione informaciones detalladas acerca de las medidas que adopte al respecto.

Consejo Superior del Trabajo. La Comisión recuerda que, en virtud de un memorándum de compromiso suscrito en 2016 en relación con el acuerdo tripartito de Panamá de 2012, se debía establecer un Consejo Superior del Trabajo (CST). La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) el proyecto de ley para la creación del Consejo Superior del Trabajo, presentado el 31 de enero de 2024, fue rechazado, siendo derivado a otra instancia parlamentaria para un estudio más amplio, y que no se registran nuevas acciones por parte de la Asamblea Nacional para su aprobación y ii) funcionan otros espacios de diálogo tales como la Fundación del Trabajo (FUNTRAB), integrada por organizaciones empresariales y sindicales. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de las centrales sindicales según las cuales: i) la presentación tardía del proyecto de creación del CST impidió su aprobación y que esta debería ser impulsada desde la Comisión Tripartita y ii) La FUNTRAB pretende constituirse en referente institucional del diálogo social aun cuando se trata de una instancia que no ha sido constituida para dichos fines y presenta problemas de representatividad. Subrayando nuevamente la especial importancia, en el actual contexto del país, de fortalecer e institucionalizar el diálogo social tripartito, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas respecto de las medidas que adopte en consulta con los interlocutores sociales a fin de superar los obstáculos encontrados a la aprobación del proyecto.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace varios años viene formulando comentarios sobre una serie de disposiciones de derecho interno que plantean problemas de conformidad con el Convenio.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas:

• la disposición según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la Ley núm. 9, modificado por la Ley núm. 43, de 31 de julio de 2009;
• la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la Ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la Ley núm. 9 (la cual, según ha indicado el Gobierno, ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de 30 de diciembre de 2015), y
• la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes:

• la exigencia en la Constitución de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción:

• la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y de trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo), y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, 1), del Código del Trabajo), y
• la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único, de 29 de agosto de 2008, modificado por la Ley núm. 43 de 31, de julio de 2009).

La Comisión toma nota de la información del Gobierno de que la creación de la Secretaría Presidencial para la Reorganización del Estado y Asuntos Constitucionales (SEPRESAC), que tiene como una de sus funciones impulsar un proceso constituyente, ofrece una oportunidad para revisar la exigencia de tener nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los avances realizados, en el marco del proceso constituyente a cargo de la SEPRESAC, para modificar esta disposición en la Constitución y asegurar su conformidad con el Convenio.

La Comisión lamenta tomar nota de que: i) el Gobierno informa que en el caso de la legislación aplicable al sector privado no se ha producido ningún avance debido a la inactividad de la comisión tripartita de adecuación, espacio en el que se acordó abordar la adecuación del Código del Trabajo al Convenio y ii) luego de que el proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público no alcanzara aprobación en la Asamblea Legislativa, no se ha impulsado ninguna otra iniciativa que atienda a las cuestiones legislativas planteadas desde hace varios años por la Comisión. La Comisión recuerda que el Comité de Libertad Sindical manifestó su confianza en que el Gobierno adoptaría a la brevedad una legislación que regule la creación, inscripción y funcionamiento de las organizaciones sindicales del sector público de conformidad con los principios de la libertad sindical y negociación colectiva, y remitió estos aspectos legislativos a esta Comisión (véase 389.° informe del Comité, junio de 2019, caso núm. 3317, párrafo 527). Asimismo, recuerda que las garantías establecidas en el Convenio son aplicables a todos los trabajadores sin ninguna distinción, incluidos los empleados del Estado. La Comisión insta nuevamente al Gobierno, a que, sin dilación y en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para armonizar la legislación sobre las relaciones colectivas laborales del sector público y sobre aquellas cuestiones legislativas pendientes relacionadas con el sector privado. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los avances realizados a este respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Aplicación del convenio en la práctica. Otorgamiento de personerías jurídicas por la autoridad administrativa. Con respecto a la normalización del otorgamiento de las personerías jurídicas a sindicatos, especialmente en el sector público, la Comisión toma nota de que el Gobierno: i) da cuenta de 2 trámites de personerías jurídicas presentados en el año 2022; 4 en el año 2023, y 14 en el año 2024, de cuyo total solo 2 corresponden a organizaciones del sector público y ii), señala que la celeridad de los trámites requiere de personal y asignaciones presupuestales suficientes, y que si bien no se han adoptado medidas específicas para agilizar los procedimientos, se espera identificar oportunidades de mejora. Por otro lado, la Comisión toma nota de que, por su parte, el CONATO y la CONUSI alegan que las demoras forman parte de una política encaminada a impedir la conformación de sindicatos, que incluye la aplicación de criterios discrecionales, y mencionan 14 casos en los que las solicitudes de inscripción han sido rechazadas, correspondiendo 5 de ellos al sector de plataformas digitales. La Comisión advierte que al mismo tiempo que las organizaciones sindicales dan cuenta de un importante número casos en los que estas solicitudes son denegadas, las informaciones aportadas por el Gobierno no permiten precisar cuántas de las solicitudes recibidas en el periodo 2022-2024 han sido rechazadas. Asimismo, la Comisión observa que las informaciones ofrecidas por el Gobierno permiten apreciar que, en 12 de las 20, solicitudes mencionadas por el Gobierno el tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud y la inscripción superó el año. Observando que los periodos de resolución para el otorgamiento de personería jurídica son excesivos, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para agilizar dichos procedimientos y proporcione informaciones detalladas respecto de la normalización el proceso de otorgamiento de personerías jurídicas a organizaciones del sector público, así como del número de solicitudes de otorgamiento de personería jurídica recibidas que son rechazadas por la Autoridad Administrativa.

Garantías compensatorias. La Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que proporcionara detalles sobre la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias establecidos como garantías compensatorias en el Canal de Panamá. La Comisión toma nota de que el Gobierno agrega que, desde mediados del año 2000, los sindicatos han promovido 402 procesos en contra de la Autoridad del Canal de Panamá, entre ellos 324 denuncias por prácticas laborales desleales, 59 solicitudes para la resolución de disputas sobre negociabilidad, 12 solicitudes para la resolución de estancamiento en las negociaciones y 9 denuncias por incumplimiento, y que, del total de procesos indicados, 335 se encuentran finalizados. Al tiempo que toma debida nota de estas cifras a Comisión pide al Gobierno que proporcione mayores detalles sobre los referidos procedimientos de tratamiento de controversias, indicando en particular la duración de los mismos y el tipo de resoluciones obtenidas.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en  2027 ] .