Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos de Empleados Públicos (KESK), recibidas el 31 de agosto de 2025, y de las respuestas del Gobierno al respecto, que se refieren a las cuestiones examinadas en el presente comentario. La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Türkiye (DISK), recibidas el 30 de agosto de 2025, que también se refieren a las cuestiones examinadas en el presente comentario, así como de las de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 2 de septiembre de 2025, sobre las alegaciones de discriminación antisindical. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información en respuesta a las comunicaciones de la CSI.

Artículos 1 a 6 del Convenio. Ámbito de aplicación personal del Convenio. Personal penitenciario. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó reiteradamente al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que el personal penitenciario pueda estar efectivamente representado por las organizaciones que estime convenientes en la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el artículo 15 de la Ley núm. 4688 restringe a ciertos funcionarios públicos —como el personal penitenciario, de las fuerzas del orden y de inteligencia— la constitución o la afiliación a sindicatos debido a la naturaleza sensible de sus funciones, garantizando así la neutralidad y la continuidad de los servicios públicos; ii) la sentencia del Tribunal Constitucional de 2023, que anuló algunas restricciones en virtud del artículo 15, sirviendo así como jurisprudencia estimulante para restringir la categoría de funcionarios que no pueden afiliarse a un sindicato, lo que demuestra que el marco general pretende equilibrar la neutralidad del servicio con amplios derechos sindicales, sujetos a revisión judicial continua, y iii) todos los funcionarios públicos, incluido el personal penitenciario, están cubiertos por los convenios colectivos concluidos en la función pública y se benefician de las disposiciones financieras y sociales de los convenios colectivos que allí se establecen. Si bien toma nota de las indicaciones del Gobierno, la Comisión recuerda que, en virtud del Convenio, el personal penitenciario tiene el derecho de negociación colectiva, lo que incluye el derecho a estar representado en las negociaciones por la organización que estime conveniente. Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias, incluida la revisión del artículo 15 de la Ley núm. 4688, para garantizar que el personal penitenciario pueda estar efectivamente representado por las organizaciones que estime convenientes en la negociación colectiva.

Trabajadores interinos y funcionarios públicos que trabajan sin un contrato escrito. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que garantizara que los trabajadores interinos, entre ellos docentes, enfermeros y parteros, así como los funcionarios públicos sin un contrato escrito, pudieran ejercer los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que estos trabajadores no pueden afiliarse a sindicatos en virtud de la Ley núm. 4688, y que, tras una reunión de la Junta Consultiva Tripartita celebrada en octubre de 2023, se constituyeron subcomités de trabajo para abordar las cuestiones relacionadas con la legislación laboral colectiva. En mayo y junio de 2024 se celebraron reuniones para considerar posibles enmiendas al respecto. Tomando nota de las indicaciones del Gobierno, la Comisión espera firmemente que este informe pronto sobre los avances logrados para garantizar que los trabajadores temporales y los funcionarios públicos que trabajan sin contrato escrito puedan ejercer su derecho de sindicación y negociación colectiva, ya sea enmendando la ley para permitirles afiliarse a las organizaciones constituidas en virtud de la Ley núm. 4688, ya sea proporcionando un marco para que puedan crear sus propias organizaciones.

Artículos 1, 2 y 3. Despidos masivos en el sector público en aplicación de los decretos del estado de emergencia. En sus observaciones anteriores, la Comisión expresó su profunda preocupación por la falta de procedimientos eficaces, rápidos y justos para los funcionarios públicos que alegan despidos antisindicales en virtud de los Decretos-Ley de Estado de Emergencia e instó al Gobierno a garantizar investigaciones independientes sin demora. La Comisión observa que el Gobierno destaca que la Ley núm. 7075 creó la Comisión de Investigación para revisar las medidas relativas al estado de emergencia, emitiendo más de 127 000 decisiones antes de que finalizara su mandato en 2023, mientras que las reformas judiciales posteriores —incluida la ampliación de las facultades de la Comisión de Compensación por Derechos Humanos en virtud del Octavo Paquete Judicial, las medidas de eficiencia del Noveno Paquete Judicial y la Estrategia de Reforma Judicial 2025-2029— tienen por objeto agilizar los procedimientos, fortalecer las garantías del debido proceso y mejorar el acceso a la justicia. La Comisión toma nota de que, según la KESK, en mayo de 2025, todavía había 2 232 miembros de la KESK despedidos (el 52 por ciento de los despedidos) que seguían buscando justicia en diversos niveles. En vista de lo anterior, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas apropiadas para garantizar una investigación independiente, rápida y exhaustiva de las alegaciones de despidos masivos, en el marco de procedimientos efectivos y rápidos que ofrezcan todas las garantías del debido proceso. La Comisión reitera su firme expectativa de que las autoridades administrativas y judiciales competentes examinen cuidadosa y rápidamente los motivos del despido de afiliados y dirigentes sindicales del sector público y ordenen la reincorporación de los sindicalistas despedidos por motivos antisindicales. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas adoptadas a este respecto, así como sobre el impacto de la Comisión de Compensación en el ámbito de los Derechos Humanos. Recordando que la KESK había alegado la aplicación continua de los poderes de emergencia después de su expiración para despedir a 21 miembros docentes del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia de Türkiye (EĞİTİM SEN), la Comisión lamenta la falta de nueva información y reitera su solicitud de una respuesta del Gobierno a esta alegación.

Artículo 1. Protección adecuada contra los despidos antisindicales. Sector privado. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que, de conformidad con la legislación vigente: i) los tribunales no pueden ordenar la reincorporación en el sector privado; ii) por discriminación antisindical (excepto el despido), la indemnización mínima equivale a un año de salario; para los despidos, la indemnización se deja a la discreción judicial sin límites legales, y iii) el artículo 78 de la Ley núm. 6356, que contiene disposiciones penales no se pronuncia sobre la discriminación antisindical. La Comisión observa que, según el Gobierno, las medidas constitucionales, legislativas, administrativas y judiciales garantizan una protección y una disuasión efectivas, de conformidad con las normas internacionales: i) las garantías constitucionales (artículo 51 de la Constitución) protegen los derechos sindicales, mientras que la Ley del Trabajo núm. 4857 prohíbe los despidos sin motivo válido y excluye la actividad sindical como motivo de terminación de una relación de trabajo. Los trabajadores pueden buscar la reincorporación o una indemnización (de cuatro a ocho meses de salario más hasta cuatro meses para los procedimientos); ii) la Ley núm. 6356 sobre sindicatos refuerza la protección al prohibir la discriminación en la contratación, las condiciones de empleo y la terminación por actividades sindicales, y al exigir una indemnización sindical de al menos un año de salario, sin límite máximo, más multas administrativas que se ajustan anualmente; iii) la responsabilidad penal se aplica a la coacción en virtud del Código Penal núm. 5237, que tipifica como delito el uso de la fuerza, amenazas u otros medios ilícitos para obligar o impedir la afiliación o la actividad sindical, con penas de prisión de seis meses a tres años, y iv) las reformas judiciales, incluida la Comisión de Compensación en el ámbito de los Derechos Humanos, mejoran el acceso a los recursos. Al tiempo que toma nota de esta información, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la práctica judicial en la determinación del monto de la indemnización otorgada a los trabajadores despedidos por motivos antisindicales. Por último, ante la falta de información presentada a su atención sobre este tema, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que transmita sus comentarios sobre la observación de la CSI en la que se alega el despido sin aviso previo de 180 trabajadores, todos ellos miembros del Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Madera y el Papel de Türkiye (AGAC-IS), después de que un tribunal ordenara a la empresa iniciar negociaciones con el sindicato en junio de 2022.

Discriminación antisindical en el sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, si bien el artículo 18 de la Ley núm. 4688 prohíbe la discriminación antisindical, incluidos los traslados y despidos, la multa prevista en el artículo 38, b) no se aplica a las infracciones del artículo 18. De igual modo, el artículo 118 del Código Penal no contempla estos actos. Por consiguiente, la Comisión instó al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, enmendara la legislación para brindar una protección adecuada contra la discriminación antisindical en el sector público. La Comisión también solicitó al Gobierno que presentara sus comentarios sobre las observaciones de la KESK de 2023 y 2024, en las que se alegaba el traslado antisindical de unos 30 miembros entre sus afiliados. La Comisión toma nota asimismo de que la KESK alega que tres funcionarios de la Oficina fueron reubicados en diferentes distritos, el 4 de agosto de 2025, sin justificación alguna. La Comisión toma nota de que el Gobierno, por su parte, indica que: i) el artículo 18 de la Ley núm. 4688 prohíbe la discriminación antisindical contra los funcionarios públicos, incluidos los despidos y traslados, y garantiza la igualdad de trato; ii) las víctimas pueden solicitar la anulación o una indemnización ante los tribunales administrativos e interpuso recursos de amparo constitucional, y iii) las garantías adicionales incluyen sanciones penales por coacción en virtud del Código Penal y circulares de protección. La Comisión observa que, si bien el Gobierno reitera que las disposiciones mencionadas garantizan una protección suficiente contra todo tipo de discriminación, aún no indica otras disposiciones legales que permitan indemnizar a los trabajadores del sector público víctimas de discriminación antisindical, ni proporciona más información sobre la aplicación práctica del Convenio. En cuanto a las recientes alegaciones de la KSK sobre reubicación involuntaria, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que: i) la reubicación de los funcionarios públicos se ajusta a las leyes de la administración pública y a las necesidades operativas, no a motivos disciplinarios, y respeta los derechos sindicales y ii) dichas decisiones están sujetas a revisión judicial y los funcionarios públicos pueden impugnarlas ante los tribunales administrativos. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que, en plena consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas pertinentes para garantizar que la legislación prevea una protección adecuada contra la discriminación antisindical en el sector público, incluido el despido, estableciendo una indemnización completa por los perjuicios sufridos, tanto en términos laborales como económicos, y estableciendo sanciones efectivas y suficientemente disuasorias. La Comisión espera que el Gobierno comunique información sobre toda medida adoptada al respecto y que presente sus comentarios sobre las observaciones de la KESK de 2023, 2024 y 2025 en las que se alegan traslados antisindicales entre los afiliados y directivos de la KESK.

Recopilación de datos sobre discriminación antisindical en los sectores público y privado. La Comisión recuerda que se solicitó al Gobierno que estableciera un sistema para recopilar datos sobre discriminación antisindical en ambos sectores. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que: i) actualmente no existe un sistema único y coordinado dedicado exclusivamente a la recopilación de dichos datos; ii) en el sector privado, los inspectores del trabajo registran las infracciones de los artículos 17 y 19 de la Ley del Trabajo núm. 4857 como discriminación antisindical, investigadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MoLSS), y las quejas se aceptan por los mismos canales; la integración de los datos de afiliación sindical y de la Seguridad Social ayuda a detectar posibles despidos relacionados con sindicatos, aunque corresponde a los tribunales decidir en última instancia si los despidos tienen su origen en sindicatos; iii) en el sector público, en virtud de la Ley núm. 4688, las solicitudes de afiliación y las renuncias se procesan electrónicamente bajo la supervisión del MoLSS, que asiste a los funcionarios públicos en la fundamentación de las alegaciones de discriminación ante los tribunales administrativos; iv) La OIT y el MoLSS publicaron un informe en 2018 sobre la detección de la discriminación sindical, pero no se identificó un modelo viable ni un punto de referencia internacional, y v) los tribunales siguen siendo la principal autoridad para determinar la discriminación antisindical en despidos o cambios en el lugar de trabajo, pero los largos procedimientos dificultan la recopilación exhaustiva de datos, lo que hace que el progreso dependa de mejores bases de datos institucionales y fuentes integradas. Lamentando tomar nota de que, según la información del Gobierno, aún no es posible obtener datos fiables sobre la discriminación sindical, la Comisión no puede sino recalcar una vez más la necesidad de adoptar medidas concretas para establecer un sistema de recopilación de datos sobre discriminación antisindical y espera firmemente que el Gobierno facilite información sobre toda evolución al respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Negociación intersectorial. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que iniciara un nuevo proceso de consulta con los interlocutores sociales con miras a modificar el artículo 34 de la Ley núm. 6356 para garantizar que no restrinja la posibilidad de que las partes del sector privado concluyan convenios intersectoriales regionales o nacionales si lo estiman conveniente. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera una vez más que el sistema vigente es fruto de un sistema de relaciones laborales de larga data y consolidado en Türkiye y que no impide que las partes deseen concluir convenios sectoriales a nivel regional y nacional. Si bien toma nota de estas explicaciones, la Comisión observa que el Gobierno ya no se refiere a su disposición a considerar posibles enmiendas legislativas. La Comisión recuerda una vez más que, de conformidad con el artículo 4 del Convenio, la negociación colectiva debe seguir siendo posible a todos los niveles y que la legislación no debe imponer restricciones al respecto. La Comisión recuerda además que, si bien la búsqueda de un consenso en materia de negociación colectiva es importante, no puede constituir un obstáculo para la obligación del Gobierno de armonizar la legislación y la práctica con el Convenio. Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno consulte con los interlocutores sociales para modificar el artículo 34 de la Ley núm. 6356 a fin de garantizar que las partes del sector privado que deseen participar en convenios intersectoriales regionales o nacionales puedan hacerlo sin impedimentos. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Requisitos para convertirse en agente de negociación. Sector privado. Determinación del sindicato más representativo y derechos de los sindicatos minoritarios. La Comisión recuerda que el artículo 41, 1) de la Ley núm. 6356 establece el siguiente requisito acumulativo para convertirse en agente de negociación colectiva a nivel de empresa: el sindicato debe representar al menos al 1 por ciento de los trabajadores de una rama de actividad determinada, a más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en el lugar de trabajo y al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa para participar en la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar el artículo 41, 1), a fin de permitir la participación de un mayor número de organizaciones de trabajadores en la negociación colectiva y garantizar que, cuando ningún sindicato reúna los requisitos para ser agente de negociación exclusivo, los sindicatos minoritarios puedan concluir convenios para sus afiliados. La Comisión observa que, según la DISK, el Gobierno no ha realizado ningún esfuerzo para iniciar consultas con el fin de modificar el umbral nacional del 1 por ciento para la representación sindical, lo que impide a miles de afiliados sindicales ejercer su derecho a la negociación colectiva. La Comisión observa que el Gobierno reitera que: i) Türkiye utiliza un sistema de doble umbral para que los sindicatos se conviertan en agentes de negociación en virtud de la Ley núm. 6356, concebido para mantener la estabilidad y prevenir la fragmentación sindical; ii) la Ley núm. 6552 (2014) redujo el umbral sectorial del 3 por ciento al 1 por ciento, y iii) el Tribunal Constitucional (2015) confirmó la constitucionalidad de la regla del 1 por ciento para la representatividad. La Comisión observa además que el Gobierno reafirmó ante el Comité de Libertad Sindical su disposición a considerar propuestas de modificación del artículo 41, 1) de la Ley núm. 6356 si los interlocutores sociales llegan a un consenso al respecto (caso núm. 3490, 412.º informe, párrafo 702). La Comisión toma nota finalmente de que, según el comunicado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre las estadísticas de julio de 2025, en Türkiye existen actualmente 235 sindicatos (frente a 231 en 2024), de los cuales 104 están afiliados a 7 confederaciones sindicales de trabajadores y 131 son independientes. Sesenta y cinco sindicatos superan el umbral del 1 por ciento requerido para la negociación colectiva, 62 de los cuales están afiliados a 3 confederaciones principales: TÜRK-İŞ, HAK-İŞ y DİSK. La Comisión toma nota finalmente de la declaración del Gobierno de que sigue atento a sus observaciones sobre los sindicatos minoritarios y de que el asunto sigue siendo objeto de debate entre los interlocutores sociales. En vista de lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas pertinentes para modificar el artículo 41, 1) de la Ley núm. 6356, en plena consulta con los interlocutores sociales, a fin de garantizar que más organizaciones de trabajadores puedan participar en la negociación colectiva. La Comisión también pide al Gobierno que indique cualquier iniciativa destinada a garantizar que, cuando ningún sindicato tenga la calificación de agente negociador exclusivo, los sindicatos minoritarios puedan concluir, conjunta o separadamente, convenios para sus afiliados. La Comisión pide además al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de sindicatos en el país, indicando aquellos que superan el umbral sectorial del 1 por ciento y que facilite información sobre el número de convenios colectivos concluidos y en vigor.

Impugnaciones judiciales a la certificación de agentes de negociación colectiva. La Comisión recuerda que ya había destacado el posible impacto negativo de los largos procedimientos judiciales relacionados con las certificaciones de negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno reafirmó ante el Comité de Libertad Sindical su compromiso de abordar esta cuestión, incluso mediante mejoras en la normativa legal y los mecanismos de diálogo social (caso núm. 3478, 412.º informe, párrafo 661). La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas al respecto, para garantizar que el recurso a las impugnaciones judiciales de las certificaciones de negociación colectiva no tenga como resultado restringir indebidamente el derecho a la negociación colectiva.

Artículos 4 y 6. Derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. Ámbito de aplicación material de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que proporcionara más información sobre el alcance material exacto de la negociación colectiva relativa a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, tanto en la legislación como en la práctica. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el artículo 28 de la Ley núm. 4688 permite que los convenios colectivos de los funcionarios públicos cubran derechos económicos y sociales (por ejemplo, salarios, prestaciones y bonificaciones); ii) la Ley complementa la negociación colectiva mediante el establecimiento de consejos consultivos e institucionales que fomentan el diálogo regular entre los sindicatos y las autoridades públicas, lo que permite avanzar en una amplia gama de cuestiones laborales más allá de los derechos económicos y sociales, y iii) en la práctica, la negociación se ha ampliado para incluir cuestiones laborales más amplias, como el derecho a licencias, los beneficios de transporte, las reformas disciplinarias, la representación sindical y la mejora de las condiciones de trabajo. Entre los avances clave se incluyen la reducción de la jornada laboral del personal sanitario, la revisión judicial de las sanciones y la reclasificación/reasignación del personal. La Comisión toma debida nota de esta información.

Negociación colectiva en el sector público. Participación de los sindicatos sectoriales más representativos. La Comisión había solicitado anteriormente al Gobierno que proporcionara información específica sobre el papel efectivamente desempeñado por los sindicatos sectoriales más representativos en la Delegación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (PSUD) en la conclusión de convenios colectivos aplicables a más de una rama de actividad. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno de que: i) los sindicatos sectoriales de servicios han desempeñado un papel activo en la definición de los resultados de la negociación colectiva, lo que demuestra que los sindicatos sectoriales contribuyen, no solo a las cuestiones internas de sus respectivas ramas, sino también a la formulación de disposiciones generales con participación intersectorial. Por ejemplo, las regulaciones sobre el derecho a vacaciones, las amnistías disciplinarias, las mejoras en los pagos y subsidios adicionales, y la introducción de un título adicional para los funcionarios públicos se debatieron y aprobaron en el marco de convenios colectivos, reflejando las contribuciones de los sindicatos sectoriales junto con los representantes de las confederaciones y ii) actualmente se están examinando opciones para fortalecer la capacidad de los sindicatos más representativos del sector servicios para presentar propuestas sobre asuntos intersectoriales mediante consultas con los interlocutores sociales en el marco de los mecanismos nacionales de diálogo social. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda nueva evolución al respecto.

Junta de arbitraje de empleados públicos. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó reiteradamente al Gobierno que considerara la revisión del método de nombramiento de los miembros de la Junta para demostrar más claramente su independencia e imparcialidad y para ganarse la confianza de las partes. La Comisión observa que KESK reitera que la composición de la Junta plantea preocupaciones sobre su independencia. La Comisión observa que el Gobierno, por su parte, reitera que la Junta de Arbitraje de Empleados Públicos, regulada por las Leyes núms. 4688 y 6289, y un reglamento de 2012, está compuesta por 11 miembros que deciden por mayoría de votos, siendo el voto del presidente el que resuelve los empates; sus decisiones son definitivas, legalmente vinculantes como los convenios colectivos, y tienen como objetivo garantizar la imparcialidad a través de un presidente seleccionado entre los miembros judiciales de categoría superior. La Comisión observa además que, según el Gobierno, recientes debates sobre su composición y negociación colectiva tuvieron lugar durante las asambleas consultivas y laborales nacionales en las que participaron el Gobierno, los interlocutores sociales y representantes de la OIT. Recordando la necesidad de considerar la revisión, en consulta con los interlocutores sociales, del método de nombramiento de los miembros de la Junta, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda nueva evolución al respecto.

Acogiendo con beneplácito la solicitud de asistencia técnica dirigida a la OIT en octubre de 2025, la Comisión confía en que el Gobierno estará en condiciones de adoptar las medidas necesarias para abordar los puntos planteados en este comentario en un futuro próximo.