Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), reçues le 31 août 2025, et des réponses du gouvernement à ces observations, qui portent sur les questions examinées dans le présent commentaire. Elle prend note également des observations de la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK), reçues le 30 août 2025, qui concernent aussi les questions examinées dans le présent commentaire, ainsi que de celles de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 2 septembre 2025, au sujet d’allégations de discrimination antisyndicale. La commission prie le gouvernement de fournir des informations en réponse aux communications de la CSI.

Articles 1 à 6 de la convention. Champ d’application de la convention. Personnel pénitentiaire. Dans ses commentaires précédents, la commission avait à plusieurs reprises prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que le personnel pénitentiaire peut effectivement être représenté par les organisations de son choix dans les négociations collectives. La commission prend note des indications données par le gouvernement, à savoir que: i) l’article 15 de la loi no 4688 empêche certains fonctionnaires, notamment le personnel pénitentiaire et le personnel des services de police et de renseignement, de constituer des syndicats ou de s’y affilier étant donné le caractère sensible de leurs fonctions, ce qui garantit la neutralité et la continuité des services publics; ii) la décision rendue par la Cour constitutionnelle en 2023, qui annulait certaines restrictions prévues par l’article 15 et constituait donc un précédent intéressant tendant à limiter la catégorie de fonctionnaires qui ne peuvent pas s’affilier à un syndicat, montre que le cadre général cherche à trouver un équilibre entre la neutralité du service et des droits syndicaux de vaste portée moyennant un contrôle juridictionnel continu; iii) tous les fonctionnaires, y compris le personnel pénitentiaire, sont couverts par des conventions collectives conclues dans la fonction publique et bénéficient des dispositions d’ordre financier et social figurant dans ces conventions collectives. Tout en prenant note des indications du gouvernement, la commission rappelle que, conformément à la convention, le personnel pénitentiaire jouit du droit de négociation collective, y compris du droit d’être représenté dans les négociations par l’organisation de son choix. La commission s’attend donc à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires, y compris en révisant l’article 15 de la loi no 4688, pour garantir que le personnel pénitentiaire peut effectivement être représenté par les organisations de son choix dans les négociations collectives.

Travailleurs suppléants et fonctionnaires dépourvus de contrat de travail écrit. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de garantir que les travailleurs suppléants, dont les enseignants, le personnel infirmier et les sage-femmes, ainsi que les fonctionnaires dépourvus de contrat de travail écrit, peuvent exercer leurs droits consacrés par la convention. La commission note que le gouvernement réaffirme que ces travailleurs ne peuvent pas s’affilier à des syndicats conformément à la loi no 4688, et qu’à la suite d’une réunion du Conseil consultatif tripartite tenue en octobre 2023 des sous-commissions de travail ont été créées pour régler les difficultés posées par la législation collective du travail, des réunions tenues en mai et juin 2024 ayant permis d’envisager de possibles modifications à cet égard. Tout en prenant note des indications fournies par le gouvernement, la commission s’attend fermement à ce que le gouvernement soit bientôt en mesure de garantir que les travailleurs suppléants et les fonctionnaires dépourvus d’un contrat écrit peuvent exercer leur droit d’organisation et de négociation collective, soit en modifiant la loi en leur permettant de s’affilier à des organisations constituées en vertu de la loi no 4688, soit en leur offrant un cadre dans lequel ils peuvent créer leurs propres organisations.

Articles 1, 2 et 3. Licenciements en masse dans le secteur public en application des décrets adoptés pendant l’état d’urgence. Dans ses commentaires précédents, la commission s’était dit profondément préoccupée par le fait que les fonctionnaires alléguant des licenciements antisyndicaux dans le cadre des décrets-lois d’urgence n’avaient pas pu avoir accès à des procédures efficaces, rapides et équitables et avait prié instamment le gouvernement de faire en sorte que des enquêtes indépendantes soient menées sans délai. La commission note que le gouvernement souligne que la loi no 7075 a mis sur pied une commission d’enquête chargée d’examiner les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence, qui a rendu plus de 127 000 décisions avant l’achèvement de son mandat en 2023, et que des réformes judiciaires adoptées ultérieurement – notamment l’élargissement du mandat de la Commission d’indemnisation dans le domaine des droits de l’homme dans le cadre du huitième train de mesures judiciaires, les mesures d’efficacité du neuvième train de mesures judiciaires et la stratégie de réforme judiciaire 2025–2029 – visent à accélérer les procédures, à renforcer les garanties d’un procès équitable et à améliorer l’accès à la justice. La commission note que, d’après la KESK, en mai 2025, 2 232 de ses membres ayant été licenciés (52 pour cent des personnes licenciées) cherchaient encore à obtenir justice à différents niveaux. Au vu de ce qui précède, la commission prie instamment et fermement le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour garantir la tenue d’enquêtes indépendantes, rapides et approfondies sur les allégations de licenciements en masse, dans le cadre de procédures efficaces et rapides offrant toutes les garanties d’une procédure régulière. La commission réaffirme qu’elle s’attend fermement à ce que les autorités administratives et judiciaires compétentes examinent avec soin et diligence les motifs de licenciement des membres et des dirigeants de syndicats du secteur public et ordonnent la réintégration des syndicalistes licenciés pour des motifs antisyndicaux. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises en ce sens, ainsi que sur les résultats de la Commission d’indemnisation dans le domaine des droits de l’homme. Rappelant que la KESK avait allégué que les pouvoirs d’exception avaient été utilisés après leur date d’expiration pour licencier 21 enseignants membres du Syndicat des travailleurs de l’enseignement et de la science de Turquie (EĞİTİM SEN), la commission regrette qu’aucune nouvelle information n’ait été communiquée et prie de nouveau le gouvernement de fournir une réponse à cette allégation.

Article 1. Protection adéquate contre les licenciements antisyndicaux. Secteur privé. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que, conformément à la législation en vigueur: i) les tribunaux ne peuvent pas ordonner la réintégration d’un salarié dans le secteur privé; ii) en matière de discrimination antisyndicale (à l’exception des licenciements), l’indemnité minimale est équivalente au salaire annuel de l’intéressé; pour ce qui est des licenciements, l’indemnité est laissée à l’appréciation des tribunaux et n’a pas de limite légale; et iii) l’article 78 de la loi no 6356 contenant des dispositions pénales n’aborde pas la discrimination antisyndicale. La commission note que, d’après le gouvernement, des mesures d’ordre constitutionnel, réglementaire, administratif et judiciaire garantissent une protection et une dissuasion efficaces conformément aux normes internationales: i) des garanties constitutionnelles (article 51 de la Constitution) protègent les droits syndicaux, tandis que la loi no 4857 interdit les licenciements sans motif valable et exclut l’activité syndicale des motifs de licenciement. Les travailleurs peuvent demander leur réintégration ou une indemnité (4 à 8 mois de salaire et jusqu’à 4 mois pour la procédure); ii) la loi no 6356 sur les syndicats renforce la protection en interdisant la discrimination fondée sur l’activité syndicale au niveau du recrutement, des conditions d’emploi et du licenciement et en exigeant une indemnité syndicale non plafonnée et équivalente au minimum au salaire annuel, à quoi s’ajoutent les amendes administratives dont le montant est réévalué chaque année; iii) la responsabilité pénale s’applique dans les cas de contrainte prévus par la loi no 5237 portant Code pénal, qui érige l’utilisation de la force, de menaces ou d’autres moyens illégaux pour contraindre ou faire échec à l’affiliation ou à l’activité syndicale en infraction passible d’une peine d’emprisonnement de six mois à trois ans; et iv) des réformes judiciaires, qui concernent notamment la Commission d’indemnisation dans le domaine des droits de l’homme, ont amélioré l’accès aux voies de recours. Tout en prenant note de cette information, la commission prie le gouvernement de fournir des informations concernant la pratique judiciaire au moment de déterminer le montant de l’indemnité accordée aux travailleurs licenciés pour des motifs antisyndicaux. Enfin, en l’absence d’autres informations portées à sa connaissance, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement de faire part de ses commentaires sur l’observation de la CSI alléguant le licenciement sommaire de 180 travailleurs, tous membres du Syndicat turc des travailleurs de l’industrie du bois et du papier (AGAC-IS), après qu’un tribunal eut ordonné à l’entreprise d’engager des négociations avec le syndicat, en juin 2022.

Discrimination antisyndicale dans le secteur public. Dans ses commentaires précédents, la commission avait constaté que, si l’article 18 de la loi no 4688 interdit la discrimination antisyndicale, notamment les mutations et les licenciements, l’amende prévue par l’article 38(b) ne s’applique pas aux violations de l’article 18. De même, l’article 118 du Code pénal ne couvre pas ces actes. La commission avait donc prié instamment le gouvernement de modifier la législation, en consultation avec les partenaires sociaux, pour assurer une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale dans le secteur public. La commission avait également prié le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet des observations de la KESK soumises en 2023 et 2024 et alléguant la mutation antisyndicale de 30 membres parmi ses affiliés. La commission note en outre que la KESK allègue que trois membres de son bureau ont été réaffectés dans différents districts le 4 août 2025 sans justification. La commission note que, pour sa part, le gouvernement donne les indications suivantes: i) l’article 18 de la loi no 4688 interdit la discrimination antisyndicale à l’égard des fonctionnaires, y compris leur licenciement ou leur mutation, et garantit l’égalité de traitement; ii) les personnes lésées peuvent faire une demande d’annulation ou d’indemnité auprès des tribunaux administratifs et déposer un recours constitutionnel; et iii) d’autres garanties existent, notamment des sanctions pénales prévues par le Code pénal en cas de contrainte et des circulaires de protection. La commission note que, si le gouvernement réaffirme que les dispositions susmentionnées garantissent une protection suffisante contre tous les types de discrimination, il n’indique toujours pas les autres dispositions juridiques permettant d’accorder une indemnité aux travailleurs du secteur public faisant l’objet de discrimination antisyndicale et ne donne pas d’informations supplémentaires sur l’application pratique de la convention. Pour ce qui est des récentes allégations de réaffectations non volontaires soulevées par la KSK, la commission prend note des déclarations du gouvernement, selon lesquelles: i) la réaffectation de fonctionnaires obéit à la législation sur l’administration publique et aux besoins opérationnels, et non à des motifs disciplinaires, dans le respect des droits syndicaux; et ii) de telles décisions sont susceptibles d’un examen judiciaire et les fonctionnaires peuvent en faire appel devant les tribunaux administratifs. Par conséquent, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, les mesures appropriées pour garantir que la législation prévoit la protection adéquate contre la discrimination antisyndicale dans le secteur public, y compris contre les licenciements, en prévoyant une indemnisation complète du préjudice subi, du point de vue tant professionnel que financier, et en prévoyant des sanctions efficaces et suffisamment dissuasives. La commission s’attend à ce que le gouvernement fournisse des informations sur toute mesure prise à cet égard et fasse part de ses commentaires concernant les observations de la KESK en 2023, 2024 et 2025, alléguant des mutations antisyndicales parmi ses affiliés et les membres de son bureau.

Collecte de données sur la discrimination antisyndicale dans les secteurs privé et public. La commission rappelle que le gouvernement a été prié de mettre en place un système de collecte de données sur la discrimination antisyndicale dans les secteurs privé et public. La commission note que le gouvernement réitère que: i) à l’heure actuelle, il n’existe pas de système unique et coordonné exclusivement consacré à la collecte de ces données; ii) dans le secteur privé, les inspecteurs du travail enregistrent les violations des articles 17 et 19 de la loi no 4857 sur le travail comme des cas de discrimination antisyndicale, qui font l’objet d’enquêtes par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, les plaintes étant acceptées par les mêmes voies; l’intégration des données relatives à l’affiliation syndicale et à la sécurité sociale permet de signaler les licenciements pouvant être liés à l’activité syndicale, même si c’est aux tribunaux qu’il appartient en dernier ressort de décider si les licenciements sont fondés sur des motifs antisyndicaux; iii) dans le secteur public, en vertu de la loi no 4688, les demandes d’adhésion et les démissions sont traitées par voie électronique sous la supervision du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui aide les fonctionnaires à étayer leurs plaintes pour discrimination devant les tribunaux administratifs; iv) le BIT et le ministère du Travail ont publié, en 2018, un rapport sur la détection des cas de discrimination syndicale, mais aucun modèle exploitable ni aucune référence internationale n’ont été identifiés; et v) les tribunaux restent la principale instance en mesure d’établir les cas de discrimination antisyndicale dans les licenciements ou les changements sur le lieu de travail, mais la longueur des procédures entrave la collecte de données exhaustives, et seule une amélioration des bases de données institutionnelles et l’intégration des sources permettraient de progresser en la matière. Notant avec regret l’indication du gouvernement selon laquelle il n’est toujours pas possible d’obtenir des données fiables sur la discrimination antisyndicale, la commission ne peut que souligner, une fois de plus, la nécessité de prendre des mesures concrètes pour mettre en place un système de collecte de données sur la discrimination antisyndicale et s’attend fermement à ce que le gouvernement fournisse des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Négociation intersectorielle. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d’engager un nouveau processus de consultation avec les partenaires sociaux en vue de modifier l’article 34 de la loi n° 6356 de telle sorte que les parties du secteur privé qui le souhaitent puissent conclure des accords intersectoriels régionaux ou nationaux. La commission note que le gouvernement réaffirme une fois de plus que le système actuel est le fruit d’un système de relations professionnelles ancien et bien établi en Türkiye et qu’il n’empêche pas les parties qui le souhaitent de conclure des accords sectoriels aux niveaux régional et national. Tout en prenant note de ces explications, la commission observe que le gouvernement ne se dit plus disposé à envisager d’éventuelles modifications législatives. La commission rappelle de nouveau que, conformément à l’article 4 de la convention, la négociation collective doit rester possible à tous les niveaux et que la législation ne doit pas imposer de restrictions à cet égard. La commission rappelle en outre que, si la recherche d’un consensus en matière de négociation collective est importante, elle ne peut constituer un obstacle à l’obligation qui incombe au gouvernement de mettre la législation et la pratique en conformité avec la convention. La commission attend donc du gouvernement qu’il engage des consultations avec les partenaires sociaux en vue de modifier l’article 34 de la loi n° 6356 afin que les parties du secteur privé qui souhaitent conclure des accords intersectoriels régionaux ou nationaux puissent le faire sans entrave. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Conditions requises pour devenir un agent de négociation. Secteur privé. Détermination du syndicat le plus représentatif et droits des syndicats minoritaires. La commission rappelle que l’article 41(1) de la loi no 6356 énonce la condition cumulative suivante pour devenir un agent de négociation collective au niveau de l’entreprise: le syndicat doit représenter au moins 1 pour cent des travailleurs engagés dans la branche d’activité considérée, plus de 50 pour cent des travailleurs en poste sur le lieu de travail et 40 pour cent des travailleurs de l’entreprise pour participer à la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 41(1) afin de permettre à un plus grand nombre d’organisations de travailleurs de participer à la négociation collective et de garantir que, dans le cas où aucun syndicat ne remplit les conditions nécessaires pour devenir un agent de négociation exclusif, des syndicats minoritaires peuvent conclure des conventions collectives pour leurs membres. La commission note que, selon la DISK, le gouvernement ne fait aucun effort pour entamer des consultations en vue de modifier le seuil national de 1 pour cent exigé en matière de représentation syndicale, ce qui empêche des milliers de syndicalistes d’exercer leur droit de négociation collective. La commission note que le gouvernement réitère que: i) la Türkiye utilise un système de double seuil pour les syndicats qui souhaitent devenir agent de négociation conformément à la loi no 6356, afin de conserver une certaine stabilité et d’éviter la dispersion syndicale; ii) la loi no 6552 de 2014 a abaissé le seuil sectoriel de 3 pour cent à 1 pour cent; et iii) dans une décision de 2015, la Cour constitutionnelle a confirmé le caractère constitutionnel du seuil de 1 pour cent en matière de représentativité. La commission note en outre que le gouvernement avait réaffirmé, devant le Comité de la liberté syndicale, qu’il était prêt à envisager des propositions de modification de l’article 41(1) de la loi no 6356 si les partenaires sociaux parvenaient à un consensus à cet égard (cas no 3490, rapport no 412, paragr. 702). La commission note enfin que, d’après le communiqué du ministère du Travail et de la Sécurité sociale sur les statistiques de juillet 2025, la Türkiye compte désormais 235 syndicats (contre 231 en 2024; 104 sont affiliés à sept confédérations syndicales de travailleurs, et 131 sont indépendants. Le seuil de 1 pour cent exigé pour la négociation collective est atteint par 65 syndicats, dont 62 sont affiliés à trois grandes confédérations, à savoir la TÜRK-İŞ, la HAK-İŞ et la DİSK. Enfin, la commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il reste attentif à ses observations concernant les syndicats minoritaires et que les partenaires sociaux continuent de débattre de cette question. Au vu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures adéquates pour modifier l’article 41(1) de la loi no 6356, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, de sorte qu’un plus grand nombre d’organisations de travailleurs puissent s’engager dans la négociation collective. La commission prie également le gouvernement d’indiquer toute initiative visant à garantir que, lorsqu’aucun syndicat ne remplit les conditions nécessaires pour devenir un agent de négociation exclusif, des syndicats minoritaires peuvent conclure, conjointement ou séparément, des conventions collectives pour leurs membres. Elle prie en outre le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre de syndicats dans le pays, en indiquant lesquels atteignent le seuil sectoriel de 1 pour cent, ainsi que sur le nombre de conventions collectives conclues et en vigueur.

Contestations judiciaires de l’accréditation d’un agent de négociation collective. La commission rappelle qu’elle avait précédemment souligné les effets négatifs qui peuvent résulter de la longueur des procédures judiciaires en matière d’accréditation aux fins de la négociation collective. La commission note que le gouvernement avait réaffirmé, devant le Comité de la liberté syndicale, sa volonté de traiter cette question, notamment en améliorant la réglementation et les mécanismes de dialogue social (cas no 3478, rapport no 412, paragr. 661). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard afin que les recours judiciaires formés contre les accréditations aux fins de la négociation collective n’aient pas pour effet de restreindre indûment le droit de négociation collective.

Articles 4 et 6. Droits de négociation collective des fonctionnaires non commis à l’administration de l’État. Portée matérielle de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir davantage d’informations sur la portée matérielle exacte de la négociation collective en ce qui concerne les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État, en droit et dans la pratique. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) en vertu de l’article 28 de la loi no 4688, les conventions collectives applicables aux fonctionnaires peuvent porter sur les droits financiers et sociaux (par exemple, les traitements, indemnités et primes); ii) cette loi vient compléter la négociation collective en établissant des conseils consultatifs et institutionnels qui favorisent un dialogue régulier entre les syndicats et les autorités publiques, ce qui permet de progresser sur un large éventail de questions liées à l’emploi, au-delà des droits financiers et sociaux; et iii) dans la pratique, la négociation a été élargie, de sorte qu’elle inclut des questions plus générales liées à l’emploi telles que les droits aux congés, les indemnités de transport, les réformes disciplinaires, la représentation syndicale et l’amélioration des conditions de travail. Les principaux acquis obtenus comprennent une réduction du temps de travail du personnel de santé, un examen judiciaire des sanctions et le reclassement/la réaffectation du personnel. La commission prend dûment note de ces informations.

Négociation collective dans le secteur public. Participation des syndicats de branche les plus représentatifs. La commission avait précédemment prié le gouvernement de fournir des informations portant spécifiquement sur le rôle que jouent concrètement les syndicats de branche les plus représentatifs au sein de la Délégation des syndicats d’employés des services publics (PSUD) en ce qui concerne la conclusion de conventions collectives applicables à plusieurs branches d’activité. La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles: i) les syndicats de la branche des services ont joué un rôle actif dans la définition des résultats des négociations collectives, ce qui prouve que les syndicats de branche contribuent non seulement aux questions relevant de leur propre branche, mais aussi à la formulation de dispositions générales ayant des répercussions intersectorielles. Ainsi, divers éléments tels que la réglementation des droits aux congés, les amnisties disciplinaires, les améliorations en matière de paiements complémentaires et d’indemnités, et l’introduction d’un grade additionnel pour les fonctionnaires ont été débattus et adoptés dans le cadre de conventions collectives, ce qui témoigne des contributions apportées par les syndicats de branche aux côtés des représentants des confédérations, et ii) des options en vue d’accroître encore la capacité des syndicats les plus représentatifs dans la branche des services de présenter des propositions sur les questions intersectorielles sont actuellement à l’étude à la faveur de consultations avec les partenaires sociaux menées dans le cadre des mécanismes nationaux de dialogue social. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié à plusieurs reprises le gouvernement d’envisager de revoir le mode de désignation des membres du Conseil afin de démontrer plus clairement son indépendance et son impartialité et de gagner la confiance des parties. La commission note que la KESK répète que la composition du Conseil suscite des préoccupations quant à son indépendance. Elle constate que, pour sa part, le gouvernement, réitère que le Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public, régi par les lois nos 4688 et 6289, ainsi que par un règlement de 2012, est composé de 11 membres qui statuent par vote à la majorité, la voix du président permettant de trancher en cas d’égalité; ses décisions sont définitives, juridiquement contraignantes au même titre que les conventions collectives et se veulent impartiales grâce à un président choisi parmi les membres du pouvoir judiciaire ayant le plus d’ancienneté. La commission note également que, d’après le gouvernement, des discussions ont récemment eu lieu concernant sa composition et la négociation collective au cours de l’Assemblée nationale consultative et de l’assemblée du travail, qui ont rassemblé des représentants du gouvernement, des partenaires sociaux et de l’OIT. Rappelant qu’il est nécessaire d’envisager de revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, le mode de désignation des membres du Conseil, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission se félicite de la demande d’assistance technique adressée au BIT en octobre 2025 et veut croire que le gouvernement pourra prendre les mesures nécessaires pour régler les questions soulevées dans le présent commentaire dans un avenir proche.