Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Georgia (Ratification: 1999)

La commission prend note des observations de l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA), reçues le 29 août 2025, qui contiennent de graves allégations de perquisitions et de confiscations de biens arbitraires et d’autres mesures répressives ciblant une organisation affiliée à l’UITA, le Syndicat géorgien des travailleurs de l’agriculture, du commerce et de l’industrie, y compris son président, M. Giorgi Diasamidze. La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2025, dans lesquelles l’OIE réitère les commentaires qu’elle avait formulés dans le cadre de la discussion tenue en juin 2025 devant la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après «la Commission de la Conférence») au sujet de l’application de la convention. La commission prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 2 septembre 2025, dans lesquelles la CSI se dit profondément préoccupée par les récentes évolutions législatives en Géorgie, qui selon elle représentent une grave menace pour les libertés et les droits fondamentaux des travailleurs et de leurs organisations et, de manière générale, pour l’espace démocratique dans le pays, en particulier l’adoption de la loi sur la transparence de l’influence étrangère, de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers, et des modifications de la loi sur la fonction publique. La commission prend note des observations de la Confédération géorgienne des syndicats (GTUC), reçues le 24 septembre 2020, dans lesquelles la GTUC affirme que la protection du droit de grève offerte par la législation est insuffisante, ainsi que de ses observations, reçues le 30 septembre 2025. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur les observations soumises par l’UITA, la CSI et la GTUC.

Suivi des conclusions de la Commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 113 e  session, juin 2025)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de la Conférence en juin 2025 concernant l’application de la convention. Elle observe que la Commission de la Conférence a rappelé que l’introduction de tout projet de loi affectant les partenaires sociaux devrait être précédée de consultations, et que le droit d’accepter une assistance financière de la part d’une organisation internationale devrait être garanti compte tenu du droit de s’affilier à des organisations internationales tel que consacré par la convention. La Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement: 1) de modifier, en consultation avec les partenaires sociaux, la loi sur la transparence de l’influence étrangère, la loi sur l’enregistrement des agents étrangers et la loi sur la fonction publique, conformément à la convention; et 2) de mener un dialogue et des consultations efficaces et en temps opportun avec les partenaires sociaux sur les projets législatifs pertinents les touchant, et sur le fonctionnement de la commission tripartite de partenariat social en tant qu’organe efficace de consultation tripartite. La commission a prié le gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du BIT et de soumettre à la commission d’experts, le 1er septembre 2025 au plus tard, un rapport détaillé sur les mesures prises pour mettre en œuvre les recommandations ci-dessus.

La commission note que le gouvernement indique qu’une réunion tripartite a été organisée le 5 août 2025 avec la participation des partenaires sociaux – la GTUC et l’Association des employeurs géorgiens (GEA) – et d’un représentant de l’OIT afin d’examiner les incidences de la loi sur la transparence de l’influence étrangère, de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers et de la loi sur la fonction publique et d’étudier les possibilités d’apporter des modifications à ces lois, dans l’intérêt des employeurs et des travailleurs. La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement selon laquelle ces travaux doivent se poursuivre, notamment sous l’égide de la Commission tripartite pour le partenariat social. La commission accueille favorablement ces discussions tripartites et s’attend à ce qu’elles portent sur les questions législatives ci-après, qui sont encore pendantes.

Article 2 de la convention. Droit des fonctionnaires, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. Loi sur la fonction publique. La commission prend note de l’adoption en décembre 2024 des modifications de la loi sur la fonction publique. Observant que les articles 6 et 67 de la loi sur la fonction publique, qui n’ont pas été modifiés, garantissent aux fonctionnaires le droit de constituer des syndicats et de s’y affilier, la commission prend note des allégations de la CSI, qui affirme que la légitimité du processus législatif et de son aboutissement est compromise du fait de l’absence de consultations avec les partenaires sociaux, et que les modifications apportées à la loi sur la fonction publique entraînent une grave détérioration de l’environnement nécessaire au libre exercice par les fonctionnaires de leurs droits syndicaux. La commission note que le gouvernement reconnaît que, en raison de l’accélération du processus parlementaire, les modifications apportées à la loi sur la fonction publique n’ont pas été précédées de consultations avec les partenaires sociaux. La commission rappelle que des consultations franches et libres avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives doivent précéder l’introduction de tout projet de loi touchant les droits et les intérêts des travailleurs et des employeurs. Notant que des discussions tripartites sur l’application de la loi sur la fonction publique sont en cours et qu’il en sera rendu compte devant la Commission tripartite pour le partenariat social afin qu’elle poursuive l’examen de cette question, et se référant aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission prie le gouvernement de l’informer de tout fait nouveau pertinent.

Articles 3 et 5. Droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leur gestion, de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et de recevoir une aide financière de leur part. Loi sur la transparence de l’influence étrangère et loi sur l’enregistrement des agents étrangers. La commission rappelle qu’elle avait instamment prié le gouvernement de modifier la loi sur la transparence de l’influence étrangère (2024) en consultation avec les partenaires sociaux en vue d’exclure expressément les organisations d’employeurs et les syndicats de son champ d’application. La commission rappelle que, telle qu’elle est énoncée à l’article 3(d) de ladite loi, la définition du terme «puissance étrangère» couvre potentiellement les organisations internationales d’employeurs ou de travailleurs et que, en conséquence, une organisation d’employeurs ou un syndicat risque d’être tenu de s’enregistrer en tant qu’organisation servant les intérêts d’une puissance étrangère et d’avoir à remplir un certain nombre d’obligations supplémentaires en matière de rapports si l’organisation en question est affiliée à une organisation internationale d’employeurs ou de travailleurs et reçoit une aide financière représentant plus de 20 pour cent de son revenu annuel.

La commission note que, d’après les informations fournies par le gouvernement, la loi sur la transparence de l’influence étrangère vise avant tout à garantir la transparence et la responsabilisation des organisations non gouvernementales et des médias actifs en Géorgie qui reçoivent des fonds substantiels de l’étranger et qui sont politiquement engagés, et que l’objet essentiel de cette loi est autre que les relations de travail. La commission observe en outre que, selon le gouvernement, cette loi prévoit la création d’un mécanisme chargé de détecter et de révéler publiquement les influences politiques qui sont exercées dans le secteur non gouvernemental et qui sont susceptibles de nuire à la stabilité politique et économique du pays, en violation de l’interdiction du financement des processus politiques par des sources étrangères, mais que la loi sur la transparence de l’influence étrangère ne comporte aucune disposition ayant pour effet de restreindre la liberté syndicale, car elle ne limite pas le droit des organisations, y compris les organisations de travailleurs ou d’employeurs, de s’affilier à des organisations internationales ou de recevoir une aide financière de leur part. Selon le gouvernement, les prescriptions en matière de soumission de rapports financiers que doivent respecter les personnes morales à but non commercial (non lucratif) dont plus de 20 pour cent de la totalité des revenus touchés pendant une année civile sont alloués par une puissance étrangère, qui sont énoncées aux articles 2(1)(a) et 4(1) de la loi sur la transparence de l’influence étrangère, ne sont ni disproportionnées ni discriminatoires et représentent une charge administrative minime qui ne saurait raisonnablement entraver les activités d’une organisation. La commission prend note en outre de l’argument du gouvernement selon lequel la procédure de suivi de l’application de la loi sur la transparence de l’influence étrangère, définie en son article 8, assure la transparence de l’organisation, mobilise uniquement les mécanismes nécessaires à une mise en œuvre efficace et ne prévoit de peine que dans les cas où l’organisation refuse délibérément de se conformer aux dispositions de cette loi. La commission note en outre que, selon les informations fournies par le gouvernement, pendant la réunion tripartite du 5 août 2025, la GTUC a indiqué que, bien qu’elle ne soit pas soumise à la loi sur la transparence de l’influence étrangère étant donné que les financements qu’elle reçoit de l’étranger représentent moins de 20 pour cent de ses revenus, elle suggérait néanmoins que les partenaires sociaux et l’aide financière reçue d’organisations internationales dont la Géorgie est membre soient exclus du champ d’application de cette loi. D’après le gouvernement, la GEA a indiqué qu’elle était dûment enregistrée, conformément à la loi sur la transparence de l’influence étrangère, et que, bien que la procédure d’enregistrement ne pose pas de problème technique pour l’organisation, les critères d’enregistrement pouvaient avoir un effet stigmatisant. En conséquence, la GEA suggérait d’examiner la possibilité d’exclure les associations d’employeurs du champ d’application de la loi sur la transparence de l’influence étrangère, compte tenu du rôle de partenaires sociaux que ces associations jouent pour le gouvernement de la Géorgie. À ce propos, la commission rappelle que la Commission de Venise avait estimé que, en faisant référence à plusieurs reprises à des organisations «servant les intérêts d’une puissance étrangère», la loi sur la transparence de l’influence étrangère stigmatisait et affaiblissait toute organisation recevant des fonds de l’étranger. La commission répète qu’il est difficile de concilier la charge administrative supplémentaire imposée aux syndicats et aux organisations d’employeurs recevant une aide financière de l’étranger (y compris d’un syndicat international ou d’une organisation d’employeurs à laquelle ils sont affiliés) ainsi que les lourdes peines dont sont passibles ces organisations avec le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leur gestion, d’organiser librement leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission rappelle en outre que le contrôle exercé par les autorités publiques sur les finances des organisations de travailleurs et d’employeurs ne devrait pas aller au-delà de l’obligation de soumettre des rapports périodiques et que le pouvoir discrétionnaire des autorités de procéder à des inspections et de demander des informations à tout moment entraîne un risque d’ingérence dans l’administration interne de ces organisations. La commission réaffirme enfin qu’une loi qui entrave gravement les activités d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs au motif qu’ils acceptent une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs ou d’employeurs à laquelle ils sont affiliés porte atteinte aux principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales énoncé à l’article 5 de la convention. Se référant aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de modifier la loi sur la transparence de l’influence étrangère, en consultation avec les partenaires sociaux, en vue d’exclure expressément les organisations d’employeurs et les syndicats de son champ d’application. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé dans ce sens.

La commission prend note de l’adoption le 1er avril 2025 de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers. Elle observe que, conformément à l’article 1(c) de ladite loi, l’expression «agent d’un mandant étranger» désigne «toute personne agissant sous la direction, à la demande, sur instruction ou sous le contrôle d’un commettant étranger» et «dont les activités sont totalement ou essentiellement supervisées, gérées, contrôlées, financées ou subventionnées par le mandant étranger, directement ou indirectement», si l’intéressé répond à l’un des critères ci-après: participer à des activités politiques en Géorgie, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, pour le compte d’un mandant étranger ou pour servir les intérêts de celui-ci; et représenter les intérêts d’un mandant étranger en Géorgie devant une institution ou un agent de l’État. À cet égard, l’article 1(m) prévoit que l’expression «activité politique» s’entend de «toute activité menée ou devant être menée par une personne qui a la conviction ou l’intention d’exercer une influence sur le gouvernement de la Géorgie, les institutions de l’État ou toute entité de la société, aux fins de la définition, de l’adoption ou de la modification de la politique intérieure ou étrangère de la Géorgie […]». La commission note de plus que, conformément à l’article 1(a), le terme «personne» peut désigner une personne physique, un groupe de partenaires, une association, une société, une organisation ou toute autre association de personnes physiques et que, conformément à l’article 1(b), le «mandant étranger» de cette «personne» peut être une association d’individus dont les activités sont réglementées par la législation d’un autre État ou dont l’établissement principal se trouve sur le territoire d’un autre État. La commission fait observer que, tel qu’il est libellé, l’article 1 de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers est vague et susceptible de donner lieu à des interprétations arbitraires, en particulier sa définition de l’expression «activité politique», et qu’une organisation d’employeurs ou un syndicat et/ou des dirigeants d’organisations d’employeurs ou de syndicats peuvent être contraints de s’enregistrer en tant qu’agents d’un mandant étranger: i) s’ils sont affiliés à une organisation internationale d’employeurs ou de travailleurs; ii) s’ils sont essentiellement supervisés, financés ou subventionnés par un mandant étranger, directement ou indirectement; et iii) s’ils participent à des activités politiques en Géorgie, directement ou par l’intermédiaire d’un tiers, dans l’intérêt d’une organisation internationale d’employeurs ou de travailleurs, et/ou représentent les intérêts d’une telle organisation en Géorgie devant une institution ou un agent de l’État. La commission note en outre que les agents d’un mandant étranger ont à l’égard du Bureau de lutte contre la corruption des obligations strictes en matière d’enregistrement et de soumission de rapports. Au stade de l’enregistrement, tout agent étranger doit notamment fournir des informations sur l’origine et le montant de ses revenus et des donations, de l’argent liquide ou des biens matériels qu’il a reçus, sous quelque forme que ce soit, de la part de son mandant étranger au cours des 60 derniers jours (article 2(1)(e), (f) et (j)). La commission observe en outre que tout agent ou mandant étranger doit soumettre tous les six mois au Bureau de lutte contre la corruption «toute information que le Bureau juge nécessaire dans l’intérêt de la sécurité nationale et de l’intérêt public» (article 2(2)) et que celui-ci «peut demander que des informations sur des questions générales ou précises soient fournies plus régulièrement dans les documents supplémentaires joints en annexe à la demande d’enregistrement». En outre, l’article 5 dispose que tout agent d’un mandant étranger est tenu de conserver tous les rapports financiers et autres documents portant sur ses activités dont la soumission est obligatoire en vertu de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers. La commission observe de plus que l’article 4(2) et (4) de ladite loi prévoit des restrictions à la diffusion par des agents d’un mandant étranger d’informations contenant de la «propagande politique», mais que cette expression n’est pas définie dans la loi. La commission observe enfin que le non respect des prescriptions de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers est passible d’une amende d’un montant maximal de 10 000 lari (soit environ 3 700 dollars des ÉtatsUnis) et/ou d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de cinq ans.

La commission note que le gouvernement indique que, à la réunion tripartite évoquée ci-dessus, la GTUC a déclaré qu’elle n’était pas soumise à la loi sur l’enregistrement des agents étrangers en raison du caractère apolitique de ses activités. La commission note également que le gouvernement s’est déclaré disposé à faciliter l’organisation d’une réunion avec le Bureau de lutte contre la corruption, qui est le mieux placé pour fournir des éclaircissements sur l’interprétation et l’application de la loi sur la transparence de l’influence étrangère et de la loi sur l’enregistrement des agents étrangers. Se référant à ses commentaires concernant la loi sur la transparence de l’influence étrangère, qui sont applicables mutatis mutandis à la loi sur l’enregistrement des agents étrangers, ainsi qu’aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission prie le gouvernement de continuer à tenir des consultations avec les partenaires sociaux en vue de modifier la loi sur l’enregistrement des agents étrangers de façon à exclure expressément les organisations d’employeurs et les syndicats de son champ d’application. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution allant dans ce sens.